Un cadre budgétaire moderne, axé sur la performance, la lisibilité de l’action publique et la responsabilité des gestionnaires

Introduction – De la logique de moyens à la culture de résultats

La LOLF, adoptée le 1er août 2001 et pleinement entrée en vigueur au 1er janvier 2006, a profondément transformé la gestion budgétaire de l’État français.

Elle remplace l’ancienne ordonnance de 1959 et marque le passage d’un budget de moyens à une budgétisation orientée vers les résultats, inspirée des logiques de nouvelle gestion publique.

Elle ne concerne pas seulement les services financiers : elle impacte l’ensemble des cadres dirigeants de l’administration, y compris dans le domaine culturel, en imposant une logique de responsabilité, d’objectifs, d’évaluation et de transparence.

I. Une réforme organique et structurelle du cadre budgétaire de l’État

A. Une loi organique, norme supérieure aux lois ordinaires

• La LOLF est une loi organique, prise sur le fondement de l’article 34 de la Constitution.

• Elle fixe les règles de présentation, d’exécution, de contrôle et de vote du budget de l’État.

• Elle s’impose au gouvernement, au Parlement, aux administrations, mais aussi aux établissements publics recevant une subvention pour charges de service public.

B. Objectifs de la réforme

1. Moderniser la gestion publique : sortir d’une logique rigide, cloisonnée, opaque.

2. Renforcer le pouvoir de contrôle du Parlement : meilleure lisibilité, vote par mission, suivi des résultats.

3. Responsabiliser les gestionnaires publics : en leur donnant des marges de manœuvre accrues sur les moyens.

4. Instaurer une culture de la performance : chaque euro doit servir un objectif évalué.

La LOLF est donc un levier de transformation de l’État, au cœur des logiques actuelles de pilotage et d’évaluation.

II. Une nouvelle architecture budgétaire fondée sur la logique de performance

A. Une structuration du budget en missions, programmes et actions

1. Mission :

• Ensemble de programmes concourant à une politique publique cohérente.

• Peut être interministérielle.

• Votée par le Parlement.

• Exemple : mission “Culture”.

2. Programme :

• Unité de spécialité administrative et financière.

• Responsabilité confiée à un responsable de programme (RPROG).

• Déclinaison d’objectifs stratégiques, indicateurs de performance et enveloppe financière.

• Exemples dans la mission “Culture” :

• Programme 175 : Patrimoines,

• Programme 131 : Création,

• Programme 224 : Transmission des savoirs et démocratisation de la culture.

3. Action :

• Niveau opérationnel.

• Permet de détailler les crédits, sans vote du Parlement (modulable à l’intérieur du programme).

• Exemple : dans le programme 175, une action est consacrée à la préservation des monuments historiques.

B. Documents budgétaires issus de la LOLF

1. Projet annuel de performances (PAP) :

• Document annexé au projet de loi de finances.

• Présente les objectifs, indicateurs, cibles et les crédits associés pour l’année à venir.

• Élaboré par chaque ministère, sous la responsabilité du responsable de programme.

2. Rapport annuel de performances (RAP) :

• Présenté après l’exercice, dans le projet de loi de règlement.

• Compare objectifs visés et résultats obtenus.

• Permet d’évaluer l’efficience de la dépense publique.

Dans le champ culturel, les indicateurs peuvent concerner :

• Le taux d’ouverture des établissements patrimoniaux,

• Le nombre de visiteurs,

• Le nombre de spectacles soutenus,

• Le niveau de satisfaction du public…

C. Une nouvelle logique de gestion

• Fin de la fongibilité asymétrique : le responsable de programme peut redéployer librement les crédits entre actions, sauf entre Titre 2 (dépenses de personnel) et les autres titres.

• Les gestionnaires sont responsabilisés : ils disposent d’une enveloppe globale, en contrepartie de résultats à atteindre.

• Développement des budgets opérationnels de programme (BOP) : déclinaison déconcentrée ou thématique des crédits, confiée aux responsables territoriaux (ex. : DRAC).

III. Les enjeux de la LOLF dans la gestion publique contemporaine : transparence, performance, limites et perspectives

A. Un progrès en termes de transparence et de contrôle démocratique

• Le budget devient plus lisible, plus orienté vers les politiques publiques, mieux contrôlable par le Parlement.

• Chaque citoyen peut consulter en ligne les PAP, les RAP, les crédits votés, les objectifs annoncés.

• Cela favorise :

• une culture de la redevabilité,

• un pilotage plus stratégique des politiques publiques,

• une meilleure traçabilité de la dépense publique.

Un parlementaire peut aujourd’hui interroger le ministère de la Culture sur les résultats du programme 224 concernant la démocratisation de la culture, à partir des indicateurs du RAP.

B. Une gestion par la performance qui transforme le rôle des cadres publics

• Les cadres A deviennent acteurs de la stratégie, pas seulement exécutants.

• Ils doivent :

• connaître les objectifs assignés à leur programme ou BOP,

• suivre les indicateurs,

• organiser le pilotage budgétaire en lien avec les services financiers,

• remonter les résultats et proposer des mesures correctrices.

• La LOLF impose une culture du résultat, avec une attention accrue portée à l’évaluation.

Dans un établissement culturel public, le directeur administratif est pleinement impliqué dans le suivi des crédits LOLF, la production des indicateurs, la justification des écarts et des ajustements.

C. Limites et critiques

• Quantification parfois difficile des résultats : la culture, l’éducation, la création artistique sont des champs peu réductibles à des indicateurs chiffrés.

• Risque de pilotage bureaucratique ou de « culture du chiffre ».

• Indicateurs parfois déconnectés de la réalité de terrain ou peu pilotables localement.

• Tensions entre la logique de performance et certaines valeurs du service public : continuité, égalité, neutralité.

D. Évolutions et perspectives

• La LOLF continue d’évoluer :

• Révision en 2021 du pilotage par performance,

• Réflexions sur une LOLF 2 (simplification, renforcement du contrôle parlementaire, amélioration des indicateurs…).

• En parallèle, des logiques de budget vert, évaluation d’impact social ou écologique, ou budgétisation sensible au genre se développent.

Le ministère de la Culture commence à intégrer des objectifs de développement durable, d’accessibilité, ou de représentativité dans ses objectifs LOLF.

Conclusion – La LOLF : une révolution silencieuse au cœur de l’action publique

La LOLF est bien plus qu’un outil comptable. C’est une transformation profonde de la gestion publique, qui appelle :

• une connaissance technique de l’architecture budgétaire,

• une capacité à piloter par objectif,

• une culture d’évaluation et de justification.

Pour un cadre A, notamment dans un ministère comme celui de la Culture, maîtriser la LOLF, c’est :

• comprendre comment sont alloués et suivis les crédits publics,

• être en capacité de conduire l’action administrative dans un cadre normé et transparent,

• et participer à une culture managériale de la performance au service de l’intérêt général.