Thème 6 – La France – L’avènement du parlementarisme français ou l’apprentissage du régime parlementaire
Après avoir envisagé les régimes parlementaires britannique et allemand et le régime présidentiel américain, il nous faut maintenant considérer le régime français. Or, afin d’en comprendre les mécanismes actuels – ce que vous verrez au second semestre – il est indispensable d’en aborder les éléments constitutifs à travers leur mise en place progressive.
Ainsi, la naissance du parlementarisme ne correspond pas à une date précise et ne peut s’envisager qu’au regard de l’histoire constitutionnelle française, laquelle connait plusieurs phases.
Pour ce qui nous concerne, nous envisagerons la séparation des pouvoirs à compter de 1789, période charnière de notre histoire constitutionnelle.
Deux phases peuvent alors être distinguées :
Phase 1 – 1791-1813 : phase d’alternance des régimes de confusion et de séparation des pouvoirs
Phase 2 – 1814-1870 : phase d’émergence du régime parlementaire
C’est la seconde phase qui va nous intéresser ici, en ce qu’elle met en place les éléments nécessaires et incontournables du régime parlementaire français.
Section 1 – La naissance du parlementarisme : la Restauration 1814-1830 Section 2 – L’implantation du parlementarisme en France : La Monarchie de Juillet Section 3 – La genèse de la Constitution de la IIIe République
Section 1 – La naissance du parlementarisme
Introduction
Les faits : Après l’exil de Napoléon, le peuple souhaite retrouver la paix et la stabilité : Louis XVIII (frère de Louis XVI) est de retour en France. Il revient de Grande-Bretagne dont il connait le régime.
Il rétablit la monarchie en deux fois : soit en 1814, puis en 1815 après l'échec des 100 jours. Dès juin 1814, il accorde à ses sujets une Charte constitutionnelle qui, sur la forme reste un texte archaïque mais sur le fond instaure une Monarchie limitée qui pourra évoluer vers le régime parlementaire.
§1 – La naissance d’un régime parlementaire de fait : la charte de 1814 octroyée par Louis XVIII
A – La forme de la Charte
La Charte ne repose pas comme les Constitutions modernes sur un contrat passé entre les dirigeants et le peuple ou par le peuple avec lui-même.
La charte de 1814 fut octroyée (imposée) par le roi à ses sujets.
Le roi à la souveraineté de droit divin (personne ne peut le contredire, il l’est même confirme dans le préambule de la charte)
Le but de Louis 18 est de restaurer la monarchie
Il a une légitimité traditionnelle mais le roi n’a pas exactement les mêmes pouvoirs qu’auparavant. => limites de sa souveraineté dans le corps du texte
B – Le contenu de la Charte
Si la Charte n'organise pas un régime parlementaire peut être un cadre qui autorise son apparition. Il suffit pour cela de la bonne volonté du Roi et de quelques années de paix extérieure et intérieure ; facteurs qui ont été effectivement réunis.
Limiter les pouvoirs du roi :
L’essentiel des droits qui avaient été donné aux français pendant la révolution sont gardés : liberté individuelle, liberté de presse, liberté d’opinion…
Ø La religion catholique est la religion d’état mais tout le monde est libre de confesser la religion de son choix
Ø Le chef suprême d’état(roi) + le seul à obtenir le pouvoir exécutif
Ø Le roi est le seul qui propose la loi (article 16)
Ø Il nomme les juges (article 58)
Le roi règne et gouverne et ses pouvoirs sont inscrits dans la constitution de 1814
Une esquisse des séparations des pouvoirs à lieu : La chambre des pairs et des députés détiennent une portion du pouvoir législatif
Une esquisse de collaboration des pouvoirs :
Ø Selon l’article 54, les ministres peuvent être membres des 2 chambres en même temps
Ø Facultés de révocations (Article 50) = dissolution de la chambre basse par le roi
Ø Les ministres peuvent être accusés par la chambre des députés et jugés par la chambre des pairs (responsabilité pénale)
Ø Les deux chambres votent le budget ainsi que le consentement de l’impôt
La charte de 1814 ne prévoit pas le régime parlementaire mais en permet la naissance
Les ministres désignés par le roi (Louis 18) sont attaqués par les députés ultra conservateurs (ils soutenaient l’idée que la chambre des députés puissent renverser les ministres nommés par le roi)
Le premier ministre renversé fut « Le duc de Richelieu » en 1815
=> Ce sont les adversaires du parlementarisme qui ont contribués à mettre en place les 1er éléments du parlementarisme
C – Les suites de la Charte de 1814
La Charte du 4 juin 1814, octroyée par Louis XVIII donne en effet naissance à un « régime parlementaire de fait » même si elle ne l’organise pas sur un plan constitutionnel.
Ce « régime parlementaire de fait » fut contesté dès sa mise en œuvre
Napoléon décide de ne plus appliquer la charte de 1814 le 20 mars 1809.
Elle fut réappliquée en juillet 1815
La Charte de 1814 est le résultat d’un compromis (visible dans le préambule) entre les acquis révolutionnaires :
- Garantie des droits civils et politiques,
- Principe de séparation des pouvoirs,
- Chambre des députés élus jouant le rôle de contre-pouvoir, etc. et la restauration du pouvoir royal :
- Souveraineté royale faisant du monarque « le roi de France »
- Suffrage censitaire,
- Droit de dissolution,
- Monopole royal de l’initiative des lois, etc.
Sous le régime de la Charte de 1814 :
La Charte est peu explicite quant aux rapports des pouvoirs, le texte constitutionnel ne prévoit pas une application stricte du principe de séparation des pouvoirs. Toutefois, on peut voir une évolution vers une certaine forme de parlementarisme, laquelle sera interrompue avec la mort de Louis XIII : son frère Charles X qui lui succède, ne partage pas ses idées libérales.
D – Bilan
La Charte n’instaure pas un régime parlementaire mais des mécanismes propices au dialogue :
- Les ministres ne forment pas un gouvernement solidaire et responsable collégialement devant le Parlement
- Le Roi dispose du monopole de l’initiative législative et maîtrise les différentes étapes de la procédure législative
- La dissolution est conçue comme une arme aux moins du Roi : c’est une dissolution autoritaire, ce n’est pas une contrepartie du pouvoir de contrôle du Parlement ni un instrument d’appel au peuple (ce n’est pas une dissolution parlementariste). - Le suffrage est censitaire
Mécanismes propices au dialogue :
- Les fonctions ministérielles et parlementaires sont compatibles
- Le pouvoir législatif est partagé entre le Roi et les 2 assemblées (les assemblées restent libres de voter les lois et le budget)
- Le bicamérisme est un instrument d’équilibre des pouvoirs
- Le mécanisme de la dissolution est prévu dans le texte constitutionnel même son utilisation demeure autoritaire
- La responsabilité pénale des ministres peut être mise en jeu devant les Chambres
En outre, les pratiques qui se développent – dans les faits – contribuent à l’ébauche des mécanismes caractéristiques du régime parlementaire.
§2 – Charles X et les tentatives pour briser l’évolution vers le régime parlementaire
Lorsqu’en 1824 Charles X succède à Louis XVIII, les acquis révolutionnaires sont remis en cause, et du même coup l’évolution vers le régime parlementaire.
Charles X favorable aux idées monarchistes, tente de briser l'évolution vers le régime parlementaire.
Il essaye de gouverner sans tenir compte de l'opinion de la majorité des parlementaires et nomme en conséquence des Ministres Principaux non souhaités par la Chambre des Députés comme Polignac.
Le résultat de cette politique fut la révolution de 1830.
Les causes de la révolution de Juillet 1830
Provocation du Roi
Charles X nomme Polignac comme président du Conseil, un ultra royaliste alors que la Chambre des députés est libérale
Réaction de la Chambre
Les 221 députés de la majorité rappellent au Roi l’importance du principe selon lequel le Cabinet doit avoir la confiance de la Chambre pour gouverner : c’est l’Adresse des 221.
Dissolution de la Chambre
Charles X maintient Polignac et dissout la Chambre en mai 1830. Il fait appel au peuple pour trancher le litige…
Les ordonnances « scélérates » de Saint Cloud
Les élections confirment et amplifient la majorité des libéraux mais Charles X ne plie pas : il maintient Polignac. Il prend en outre, sur le fondement de l’article 14 de la Charte, 4 ordonnances : censure de la presse / dissolution de la Chambre / réforme électorale vidant à restreindre le corps électoral / convocation des électeurs.
L’insurrection populaire
Le peuple répond à ce coup d’état par une insurrection armée dite « des Trois Glorieuses », du 27 au 29 juillet 1830 et pousse Charles X à la démission.
Source : Principes fondamentaux de droit constitutionnel, Pauline Türk, 9è édition, 2016-2017.
Ø Le roi utilise la dissolution dès lors qu’il y’a un conflit ou un conflit probable entre la chambre des communes et son cabinet.
Ø 1821 : apparition du mécanisme d’adresse => moyens de contestation non prévue par la charte mais régir par la loi d’aout 1894
À la suite de cela, c’est le duc d’Orléans qui est appelé sur le trône pour y concilier ses idées libérales avec le principe monarchique. La Charte de 1814 est revisitée et le parlementarisme orléaniste voit le jour avec Louis-Philippe.
Proclamée le 9 août 1830 après les émeutes dites des « Trois Glorieuses », la monarchie de Juillet (1830-1848) succède en France à la Restauration. La branche cadette des Bourbons, la maison d'Orléans, accède alors au pouvoir. Louis-Philippe Ier n'est pas sacré roi de France mais intronisé roi des Français.
Section 2 – Le parlementarisme orléaniste
Louis-Philippe avait annoncé qu’il comptait respecter la Charte de 1814 promulguée par Louis XVIII. Toutefois, comme il ne prévoyait pas de modifications constitutionnelles, certains députés mécontents lui proposèrent un texte réformé. Le Roi l’accepta puis il invita ses ministres à mettre en place un nouveau texte, visant à remplacer la Charte de 1814.
Le nouveau texte fut adopté le 7 août 1814.
La Charte de 1830 reprend celle de 1814 pour l’essentiel avec quelques aménagements.
La pratique politique est profondément modifiée : le régime parlementaire est affermi (principe de séparation souple) par la pratique institutionnelle et en raison de la personnalité du Roi.
§1 – Les modifications institutionnelles de la charte de 1830
1- Le Roi fait des concessions
• Symboliques
o Il est roi des Français, et non plus roi de France
o Abandon du drapeau blanc fleur de lysé (et donc abandon de la souveraineté de droit divin)
o La religion catholique devient religion de la majorité des Français et n’est plus religion d’État
o La liberté de la presse est reconnue
• Institutionnelles
La loi du 29 décembre 1831 supprime les pairs héréditaires (subsistance des pairs nommés à vie)
• Matérielles o Le Roi renonce à une partie de son pouvoir réglementaire et ne peut plus édicter des ordonnances pour la sûreté de l’État
o Le Roi partage l’initiative des lois avec les Chambres (il conserve la faculté de sanction)
2- Les chambres disposent de pouvoirs plus étendus
- Elles ont le droit d’initiative législative
- Elles ont un véritable pouvoir d’amendement
- Elles peuvent élire leur Président qui n’est plus désigné par le Roi
3- C’est la pratique institutionnelle qui permet l’éclosion de ce régime grâce à la mise en place de 2 mécanismes clés traduisant l’interaction des pouvoirs exécutif et législatif
- La dissolution
Et
- Le principe de la responsabilité politique collective du ministère devant la Chambre des députés
§2 – La naissance du parlementarisme, version orléaniste
Du point de vue du droit constitutionnel, la coupure de 1830 n’est pas, une véritable cassure, en effet la Charte de 1814 demeure, certes amputée de son préambule, mais assez peu retouchée. La Charte de 1830 n’est que la Charte de 1814 révisée. Le Roi (Louis-Philippe) garde ses pouvoirs anciens à l’exception du droit de modifier les lois ou d’en suspendre l’exécution par ordonnance.
A – Des progrès dans l’établissement du parlementarisme
1- Les compétences des Chambres
De nouveaux moyens de contrôle apparaissent :
- L’interpellation, qui permet au Chambres de questionner les ministres sur l’objet les plus divers et qui peut se clôturer par un blâme adressé au ministère,
- La question de confiance, par laquelle le cabinet met lui-même en jeu sa responsabilité.
- Les diverses dissolutions que connaîtra le régime ont toutes pour objet de renforcer la majorité parlementaire indispensable au soutien du gouvernement.
2- Le rôle du monarque
La position du monarque a fait l’objet d’interprétations diverses. Deux formules célèbres s’opposent.
Pour THIERS, le « Roi règne mais ne gouverne pas », il doit laisser les ministres choisis dans la majorité de la Chambre des députés gouverner conformément aux vœux de cette majorité parlementaire.
Pour GUIZOT, au contraire, « le trône n’est pas un fauteuil vide », le monarque étant au même titre que la Chambre basse le représentant de la nation, il doit avoir une part importante dans la détermination de la politique du pays.
Dans la pratique, Louis-Philippe va aller bien au-delà de la formule de GUIZOT.
B – La variante orléaniste
Un parlementarisme dualiste se met en place car Louis Philippe veut gouverner.
C'est pourquoi il choisit les ministres et les révoque. Mais comme d'autre part, il ne veut pas gouverner sans le soutien du Parlement, il admet que les ministres soient aussi responsables politiquement devant les Chambres : c’est le principe de la double responsabilité = ou le dualisme, autrement connu sous le nom d’orléanisme, du nom de Louis-Philippe d’Orléans.
Il faut noter que cette responsabilité va s'exercer à travers un procédé aujourd'hui interdit : l'interpellation.
C – Bilan : 1848-1875 : la démocratie sans l’équilibre parlementaire
La seconde moitié du 19ème siècle conduit au ralliement d’une très large majorité en faveur de la République. En 1848, cette république fait encore peur à ceux qui se souviennent de la terreur et du directoire.
Les révolutionnaires de 1848 n’ont pas trouvé la solution permettant de concilier la démocratie (suffrage universel) et l’équilibre révolutionnaire.
Cet échec va conduire au coup d’État de Louis Napoléon BONAPARTE en 2 décembre 1851, et à l’avènement du Second Empire jusqu’en 1870.
Louis Napoléon BONAPARTE, élu Président en novembre 1848, va pratiquer une lecture littérale de la Constitution et de la séparation des pouvoirs. Il s’arroge le choix discrétionnaire des ministres, et il va s’efforcer de limiter l’Assemblée au travail législatif technique. Se posant en gardien de la légitimité révolutionnaire, il organise le 2 décembre 1851 un coup d’État (dans la tradition du 18 Brumaire).
Le 14 janvier 1852, Louis Napoléon propose au peuple une nouvelle constitution. Dans cette Constitution de 1852, le pouvoir exécutif appartient à un chef de l’exécutif politiquement irresponsable. C’est un organe unipersonnel élu par le peuple. Ce chef de l’exécutif nomme les ministres qui ne sont responsables que devant lui. Il assure seul l’initiative, la sanction et la promulgation des lois.
Le 21 novembre 1852, un référendum transforme le « Prince Président » en « Empereur héréditaire » lequel choisit le nom de Napoléon III, inaugurant ainsi le Second Empire caractérisé par le Césarisme démocratique.
L’empire autoritaire devient plus libéral quand un décret du 24 novembre 1860 permet au corps législatif de discuter la politique gouvernementale par une Adresse annuelle à l’Empereur. L’évolution du régime tend vers une tentative pour combiner un pouvoir exécutif très fort avec le régime parlementaire, c’est-à-dire une tentative de retrouver la voie du parlementarisme orléaniste.
La défaite de Sedan face aux armées prussiennes va conduire à la proclamation de la République par un petit groupe de députés républicains.
Section 3 – La genèse de la Constitution de la IIIe République
Si les monarchistes ont réussi à implanter le parlementarisme, il revient aux républicains de l'avoir fait fonctionner durablement. Grâce à eux, le régime parlementaire ébauché entre 1815 et 1848 va cette fois fonctionner durablement de 1875 à 1940, soit pendant près de 65 ans. Cette réussite s'explique sans doute en partie parce que les Républicains ont voulu la démocratisation du régime parlementaire en instaurant le suffrage universel.
Cependant, cela ne s'est pas fait facilement, sans crises et de nouvelles expérimentations institutionnelles. De 1848 à 1875, date de l'installation de la IIIème République, la France va connaître une nouvelle période d'instabilité constitutionnelle marquée par 2 reculs :
- 1er recul : la tentative de revenir à un régime de séparation absolue des pouvoirs lors de la Seconde République.
- 2ème recul : la tentative de revenir à une dictature napoléonienne lors du Second Empire.
A – Les faits
Napoléon III capitule le 2 décembre 1870. L'organisation d'une régence par l'Impératrice Eugénie échoue. Un Gouvernement provisoire présidé par le Général Trochu se forme. Il demande un armistice qui est conclu le 28 janvier 1871 ; cet armistice rend possible l'élection d'une Assemblée Nationale le 8 février 1871. Curieusement, les élections conduisent à la victoire des monarchistes qui étaient favorables à la paix alors que les républicains étaient pour la continuation de la guerre.
Cette assemblée, sans véritable souffle novateur qui nomme Thiers comme chef du pouvoir exécutif va se contenter de gérer le provisoire en attendant une restauration improbable (compte tenu du conflit de légitimité entre les prétendants à la Couronne). C’est le Pacte de Bordeaux du 17 février 1871 au terme duquel A. Thiers accepte la fonction : il est chargé de rétablir la paix à l’extérieur et de ramener l’ordre à l’intérieur.
Ainsi, en attendant une clarification de la situation, l’Assemble s’est trouvée contrainte de pourvoir aux nécessités du gouvernement : pour préserver les chances d’une restauration monarchique elle confie le pouvoir à A. Thiers tout en limitant son pouvoir de façon à éviter la présidentialisation du régime.
En mai 1873, Thiers est remplacé par un monarchiste convaincu : le Maréchal de Mac Mahon qui s’adjoint un président du Conseil également royaliste, De Broglie.
Dans la perspective d’établir une Constitution monarchique et en vue de préserver les chances d’y parvenir, l’Assemblée organise un régime provisoire à l’aide de trois lois ou constitutions successives : ces 3 grandes lois esquissent le régime Parlementaire. Au fond, elles établissent une Constitution sans le dire. Il s’agit de :
- La loi ou « Constitution Rivet » du 31 août 1871
- La loi ou « Constitution De Broglie » du 13 mars 1873
- La « loi du septennat » du 20 novembre 1873
B – La loi ou « Constitution Rivet » du 31 août 1871
Du nom de son instigateur, ce texte prévoit les dispositions suivantes :
- le chef du pouvoir exécutif prend le titre de président de la République. Ses pouvoirs dureront autant que ceux de l’Assemblée
- le Conseil des ministres fonctionnera désormais sous l’autorité d’un vice-président du Conseil responsable devant l’Assemblée
- enfin le président de la République agit lui aussi sous l’autorité de l’Assemblée et est également responsable devant elle.
C – La loi ou « Constitution De Broglie » du 13 mars 1873
Par la loi des Trente du 13 Mars 1873 ou "Constitution De Broglie", on essaye d'encadrer l'Exécutif en obligeant par exemple Thiers à demander au Conseil des Ministres l'autorisation de faire des déclarations de politique intérieure devant le Parlement.
Par ce texte, l’Assemblée manifeste sa mauvaise humeur à l’égard de M. Thiers et s’efforce de canaliser ses interventions et ses discours.
Celui-ci ne pourra désormais plus monter à la tribune qu’à l’occasion des débats touchant la politique extérieure.
Pour ceux relatifs à la politique intérieure, le chef de l’Etat ne pourra prendre la parole que si, au préalable, le conseil des ministres a pris une délibération déclarant que les questions soulevées se rattachent à la politique générale du gouvernement et engagent la responsabilité du président de la République.
D – La « loi du septennat » du 20 novembre 1873
Après la chute de M. Thiers, une tentative de retour du Lys eut lieu. Deux prétendants sérieux étaient en présence : le Comte de Chambord et le Comte de Paris.
Le Comte de Chambord devait l’emporter car issu de la branche aînée, ce qui fit croire au retour de la restauration, mais celle-ci échoua en raison du refus du Comte de Chambord d’accepter le trône des mains de l’Assemblée avec une Constitution rédigée par elle. Cette attitude se concrétisa dans le refus du drapeau tricolore, considéré comme l’ordre nouveau qu’il ne voulait pas reconnaître.
Face à l’impossibilité d’une restauration, l’Assemblée se résigna à gagner du temps en organisant une sorte de régence – une présidence personnelle – pour le maréchal de Mac Mahon et décida, le 20 novembre 1873 : « le pouvoir exécutif est confié pour sept ans au maréchal de Mac Mahon, duc de Magenta ».
Ainsi, l’Assemblée s’est donné les moyens de transformer la République en monarchie.
Au bout de 127 ans d’existence, le septennat sera remplacé en 2000 par le quinquennat.
Donc, avec la loi du Septennat du 20 novembre 1873, le pouvoir exécutif est confié pour 7 ans au Maréchal de Mac-Mahon, successeur de Thiers.
Il s'agissait d'organiser une présidence personnelle suffisamment longue pour attendre que "Dieu ouvre les yeux au futur Henri V ou daigne les lui fermer". Henri V n'ayant pas d'enfant, on espérait qu'à sa mort le trône reviendrait au Duc d'Orléans qui lui était plus favorable aux idées nouvelles (acceptant le drapeau tricolore, la Monarchie constitutionnelle). Enfin, cette loi décida la création d'une Commission de 30 membres pour mettre au point des lois constitutionnelles.
Ces actes successifs constituent l’ébauche d’une Constitution. Mais le temps passant, le 6 janvier 1875, Mac Mahon décide que l’on ne peut plus attendre ni retarder davantage la rédaction d’une véritable constitution.
Le 30 janvier, l’Assemblée vote un amendement à la loi sur le septennat, connu sous le nom d’amendement Wallon.
E – L’« amendement Wallon » du 30 janvier 1875
En même temps qu’elle confie le pouvoir exécutif à Mac Mahon intuitu personae, la loi du 20 novembre 1873 a décidé la nomination d’une commission de 30 membres pour l’examen des lois constitutionnelles. Cette commission entreprend de longues études et en particulier examine soigneusement les constitutions anglaise et américaine. Cependant, au bout d’un an et demi, il faut bien passer à la discussion du projet établi pat la commission.
C’est au cours de cette discussion que, le 30 janvier 1873, un amendement est proposé par Henri Wallon, fixant le destin de la Constitution et transformant le septennat personnel de Mac Mahon en septennat impersonnel du chef de l’État : « Le Président de la République est élu à la majorité absolue des suffrages par le Sénat et la Chambre des députés réunis en Assemblée nationale ».
Cet amendement fut adopté à une voix de majorité, par 353 voix contre 352. A partir de ce moment, la cause de la forme républicaine est gagnée ; la majorité ne fait qu’augmenter.
Conclusion : les lois constitutionnelles de 1875
