TD1 Droit administratif - Présentation de la matière :

Le droit administratif : c'est le droit qui s'applique à l'administration. L'administration a pour mission principale d'exécuter les lois et de permettre leur application concrète et réelle dans la société, visant ainsi à les rendre matériellement tangibles.

Il régit les règles applicables à l'administration en cherchant à déterminer et étudier le droit applicable à cette dernière. Il possède plusieurs outils tels que les décisions, les contrats, et les prérogatives de puissance public (PPP).

Notions générales : La juridiction spécialisée, la juridiction administrative, fait partie de l'ordre juridictionnel composé, comprenant une juridiction générale (tribunaux administratifs, cours administratives d'appel, Conseil d'État) et des juridictions spéciales dédiées à des domaines particuliers.

Actions administratives : Les actions administratives comprennent des aspects normatifs avec l'adoption d'actes réglementaires, le maintien de l'ordre pour assurer des applications dans de bonnes conditions, et des prestations de service public pour assurer leur mise en œuvre dans la réalité sociale.

Elles sont composées d'autorités politico-administratives, ayant des rôles politiques et administratifs, occupées par le Président, le Premier ministre et les ministres. Il est important de ne pas confondre ces actes avec ceux du gouvernement, qui ne sont pas soumis à l'administration ni à son contrôle, relevant du Tribunal Judiciaire.

Séparation avec la juridiction judiciaire : Cette séparation s'est concrétisée avec :

-les édits de Saint-Germain et de Fontainebleau,

- renforcée par les lois d'août 1790 et les lois de fructidor an III.

- La juridiction administrative a pris forme avec l'article 52 de la Constitution de l'an 8,

- La création du Tribunal des Conflits en 1848, et la loi de 1872 dite "Dufaure", confirmée par les arrêts Cadot du 13 décembre 1889 et Blanco du 8 décembre 1873.

Dédramatisation et concrétisation : Il est essentiel de comprendre que l'exécutif n'a pas seulement une fonction politique, mais aussi administrative, comme stipulé à l'article 20 de la Constitution, qui dispose que l'exécutif "dispose de l'administration". Son rôle est d'exécuter les lois pour assurer leur application réelle, un rôle essentiel dans la société.

Cependant, l'administration est soumise à des règles et des droits, notamment le respect des règles de droit général et des règles spécifiques liées aux partenariats public-privé (PPP).

Conseils pour réussir l'année : À chaque fois dans un arrêt en CM ou TD, il est recommandé de noter la juridiction, l'année, le nom et la portée de l'arrêt pour créer des fiches de révision et les apprendre. Ces informations peuvent être trouvées dans le GAJA (Grand Appel de la Jurisprudence Administrative) et dans des ouvrages tels que ceux de Benoit Plessix, Jean Wallin et Bertrand Seirrer, disponibles sur Dalloz et Lexis.

Qu'est-ce que le droit administratif ? Le droit administratif est lié au service public et à l'intérêt général. Il est souvent perçu de manière négative, mais il est essentiel de comprendre son rôle pour revenir sur cette perception. L'administration, telle que définie à l'article 20 de la Constitution, englobe le pouvoir exécutif (gouvernement) et traite des affaires de l'État tant au niveau national que local, incluant les représentants de l'État, les collectivités territoriales, les établissements publics, et les entités à statut particulier.

Définition organique de l'administration : L'administration poursuit un but d'intérêt général et a des missions d'intérêt commun, ce qui la soumet à un droit particulier, le droit administratif, qui régit ses actions. L'État au niveau national décide des politiques applicables au niveau local pour assurer la primauté de l'intérêt général, rendant le droit administratif bien plus concret que le droit constitutionnel. Il se situe au niveau du bloc réglementaire et comporte une hiérarchie interne qui se concrétise dans la vie quotidienne.

Exemples de services publics : Des exemples concrets de services publics sont les hôpitaux publics, les écoles, la sécurité sociale, les réseaux de transport électrique, la police, les chaînes de télévision publiques (Arte), la radio, et les transports publics.

Pour fonctionner, l'administration a besoin de moyens matériels (bâtiments, équipements) et humains (fonctionnaires, agents publics). Elle adopte des actes administratifs tels que des circulaires, des décrets et des arrêtés, chacun ayant une hiérarchie spécifique. Elle agit également par le biais du contrat, relevant de la fonction administrative.

Il existe des domaines soumis au droit administratif, tandis que d'autres parties de sa mission administrative relèvent du droit privé. Pour déterminer cela, on utilise des critères spécifiques.

En cas de problème avec l'administration, le recours au juge administratif est nécessaire, ce juge étant compétent pour les litiges administratifs. En cas d'incertitude sur la compétence (civil/public), le Tribunal des Conflits est saisi.

Remarque : Les juges administratifs et judiciaires sont similaires dans leur organisation, la principale différence étant que le juge administratif se concentre sur les actes de l'administration et sur d'éventuelles violations de nos droits.

TD 2 Droit administratif – Actes de gouvernement et actes détachables :

L'administration a trois missions :

1. La fonction administrative : elle consiste en l'exercice de missions d'intérêt général, la création des collectivités territoriales, et l'exercice de la loi.
2. L'organisation des relations entre le pouvoir public constitutionnel.
3. La conduite dans les relations internationales/diplomatiques.

La fonction administrative diffère complètement des deux autres missions, c'est pourquoi elles sont séparées. On dit que le pouvoir exécutif est double :

1. Dans le cadre de la conduite des relations internationales/organisation des relations entre le pouvoir public, l'administration fait des choix politiques, donne une direction politique au pays qu'elle gouverne (administration centrale).
2. Dans le cadre de la fonction administrative, elle exécute les lois et administre.

Point commun : dans les deux cas, l'administration adopte des actes juridiques, parmi lesquels se trouvent les actes de gouvernement.

Les actes de gouvernement visent à regrouper sous un même ensemble des décisions prises par l'exécutif, non soumises au juge administratif.

Conséquence de cette catégorisation : le droit administratif s'écarte du juge administratif, jugé incompétent pour statuer sur des recours d'actes de gouvernement, car ils relèvent souvent de choix politiques. L'idée qu'un juge se prononce sur des actes politiques dépasse la conception de la séparation des pouvoirs.

Problème : aucun juge ne se considère compétent pour juger ces actes, ce qui crée une immunité contentieuse des actes de gouvernement.

Le juge administratif peut accomplir deux choses :

1. Demander de contrôler un acte : contrôle légal conforme à la loi.
2. Demander de réparer un dommage issu d'un acte/activité de l'administration : engagement de responsabilité administrative. Cela n'est pas fait dans le cas des actes de gouvernement.

Exemple : une faute médicale dans un hôpital public engage la responsabilité administrative. Cela pose problème lorsque des actes de gouvernement peuvent porter atteinte à nos droits sans contrôle et avec une immunité.

Il n'y a pas de critère identifié dans les actes de gouvernement. Autrefois, le critère de mobile politique refusait de contrôler les actes de gouvernement dès lors qu'il y avait une seule considération politique (1822 Laffite, 1867 Duc D'Aumale). Cependant, l'arrêt Prince Napoléon de 1875 a abandonné ce critère, réduisant le champ des actes de gouvernement et élargissant le champ contentieux administratif.

Aujourd'hui, les actes de gouvernement sont classés en deux familles : conduite des relations internationales/organisation des relations entre le pouvoir public. Cependant, même si un acte rentre dans l'une de ces familles, il n'est pas forcément considéré comme un acte de gouvernement.

Le juge administratif utilise une méthode de raisonnement propre. Dans certains cas, il analyse les faits, le contexte d'adoption de l'acte, ses effets, etc., pour déterminer s'il s'agit ou non d'un acte de gouvernement.

Acte détachable : Exemple d'actes de gouvernement dans la conduite des relations politiques :

• Pleins pouvoirs en 1962 de De Gaulle à Ruben de Servens.
• Nomination du ministre de la Justice en 2021.
• Décision du Président de nommer un membre du Conseil Constitutionnel en 2022. Relations internationales :
• Arrêt Hoffer en 2008 sur la gestion d'un conflit armé.
• Vote du ministre français au sein du Conseil de la communauté européenne en 1984.
• Décision organisant une opération d'évacuation depuis l'Afghanistan en 2021.

Acte détachable :

• Délivrance d'un permis de construire à une ambassade en 1978 (CE Vo Thah Nghia).
• Mesure de police en 1987 (CE Erez et Yemer) : l'ambassadeur turc se rendait à l'ambassade lors d'un coup d'État, considéré comme fonction administrative.
• Arrêt en 2018 sur la demande de rapatriement par un fils de Harkea en Algérie, rejeté car l'arrivée en France s'est faite dans des conditions indignes (acte détachable).

Vision de l'auteur sur le sujet : il parlait du critère du degré d'autonomie de l'acte par rapport à la convention internationale pour déterminer s'il est détachable ou non.

Remarque : le juge n'utilise pas la notion d'acte de gouvernement, c'est une notion doctrinale.

Analyse de l'arrêt : Le rapporteur public, membre de la justice administrative, propose une solution et fournit des éléments d'information aux administrateurs avant de rendre une décision. Dans cet exemple, l'association FRAG lutte pour réduire l'impact sonore des avions.

Origine du problème : l'association a demandé au ministre de prendre une décision, mais celui-ci n'a pas répondu dans le délai, ce qui vaut décision implicite de refus. Cette décision implicite peut être contestée devant le juge administratif.

Demandes de l'association :

1. Annuler la décision du ministre refusant d'intervenir sans donner un avis négatif sur le plan sectoriel.
2. Demander aux autorités suisses de réduire l'impact sonore des avions.
3. Demander également au Conseil d'État d'ordonner au ministre de donner un avis négatif et de définir les modalités de la concertation entre la Suisse et la France pour la réalisation d'une étude d'impact.
4. Demander la résiliation de l'accord bilatéral entre les deux pays ou sa modification.

Problème juridique posé au juge : distinguer entre un acte détachable de la conduite et un acte non détachable. Il doit déterminer si l'acte est un acte de gouvernement.

Décision :

1. Le juge se déclare incompétent pour modifier l'accord, considérant qu'il s'agit d'un acte de gouvernement.
2. L'avis négatif est considéré comme un acte détachable des relations internationales et est compétent. Cependant, le juge dit que cela ne crée pas de grief, car les actes font partie de la fonction administrative mais n'ont pas de conséquence sur la situation.

TD 3 Droit administratif – Naissance et consécration du juge administratif :

Avant, existait une justice administrative opérée par les autorités administratives. Sous l'Ancien Régime, la première juridiction administrative a été créée pendant le règne de Philippe le Bel, conseillé par un conseiller du roi qui assistait dans le gouvernement et l'administration du royaume. Le roi traitait des affaires contentieuses considérant qu'elles échappaient à la juridiction ordinaire.

De 1589 à 1791, différentes cours de justice territoriales existaient dans les provinces, appelées PARLEMENT, rendant des décisions au nom du roi. Cependant, un problème est apparu lorsque ces cours ont commencé à s'immiscer dans les affaires du royaume. En conséquence, Louis XIII a interdit au Parlement de se mêler des affaires administratives par l'édit de Saint-Germain-en-Laye de 1641. Cela a conduit à l'idée que les affaires concernant le royaume ne pouvaient plus être jugées par la juridiction ordinaire.

Le premier apport indirect à la construction de la juridiction administrative a été lors de la Révolution française de 1789. Il y avait une volonté claire d'encadrer au maximum le pouvoir judiciaire, considéré comme "la bouche de la loi". Les lois des 16 et 24 août 1790, notamment l'article 13 sur le principe de séparation des autorités administratives et judiciaires, ont marqué cette période. Le Parlement a été dissous en 1790 par décret du 16 fructidor an III, consacrant ainsi la séparation entre la justice administrative et judiciaire, car on ne faisait plus confiance au pouvoir judiciaire.

L'administration avait un intérêt général et ne devait pas être entravée, donc elle n'était pas soumise au droit commun. Les tribunaux judiciaires étaient incompétents pour connaître des litiges administratifs, ce qui a conduit à l'émergence d'une justice administrative où l'administration se juge elle-même. Chaque ministère s'est vu confier l'exercice des missions administratives et juridictionnelles, jusqu'à l'arrêt Cadot.

Avec la Constitution de l'an 8 pendant le Consulat, le Conseil d'État a été créé, initialement avec une mission consultative auprès de l'Empereur. La loi du 28 pluviôse an XIII a créé les conseils de préfecture, ayant un rôle similaire au Conseil d'État mais à l'échelon local. Ils étaient présidés par le préfet de département et n'étaient pas des organes judiciaires, mais simplement consultatifs proposant des solutions dans les litiges où l'administration était partie. Cette disposition a été supprimée en 1953.

En 1987, les cours administratives d'appel ont été créées, établissant ainsi un véritable ordre juridictionnel administratif. En l'an 2000, le code de justice administrative a été codifié, assurant l'indépendance du juge administratif vis-à-vis de l'administration.

Il est indéniable qu'une véritable juridiction administrative a émergé, conduisant à la coexistence de deux ordres : l'ordre administratif et l'ordre judiciaire, créant ainsi une dualité des juridictions. La consécration constitutionnelle de cette dualité a été soulignée par différentes décisions de justice, notamment la loi du 28 mars 2003 et la loi organique de 2009.

La répartition des compétences entre les deux ordres a été consacrée par l'arrêt Blanco en 1873, reconnaissant un bloc de compétence à la juridiction administrative. Cette dualité a été explicitement mentionnée dans la Constitution de 1958, avec des articles dédiés à la fonction juridictionnelle du juge administratif. La constitution a également créé un Conseil supérieur de la magistrature, composé de personnalités n'appartenant ni à l'ordre judiciaire ni à l'ordre administratif.

En conclusion, la dualité des juridictions administrative et judiciaire est une réalité incontestable en France, consacrée par la constitution et confirmée par des décisions judiciaires importantes.

TD 4 Droit administratif – La classification des actes administratifs

Classification : La répartition systématique en classes, en catégories, d'êtres, de choses ou de notions ayant des caractères communs, notamment afin d'en faciliter l'étude ; le résultat de cette opération.

Acte administratif : L'une des missions de l'administration (Premier ministre, président et gouvernement) est la gestion de l'administration, comme le stipule l'article 20 de la constitution qui lui confère le pouvoir d'administration. Pour cela, elle dispose de plusieurs outils juridiques pour mener à bien ses missions d'intérêt général, de bien commun, etc. Cela inclut la prise d'actes administratifs tels que des décisions administratives, des décrets, des arrêtés, etc., qui permettent l'application réelle de la loi de manière tangible. Il existe également les contrats administratifs.

Acte de gouvernement : Il concerne les pouvoirs publics et peut être soit un acte traditionnel, soit un acte spécifique de la Cinquième République. Il s'intéresse aux relations internationales, à la gestion des conflits et à la diplomatie.

Acte détachable : Il peut être au niveau des relations internationales ou au niveau du pouvoir public, généralement un seul acte.

Mission du Conseil d'État : Le Conseil d'État donne des avis sur des projets de texte et sur des questions de droit.

Activité réglementaire : Elle englobe les actes réglementaires et les actes non réglementaires, tels que les actes individuels et les décisions d'espèce, ainsi que les actes non impératifs comme les circulaires, notes de service et lignes directrices.

Mesure réglementaire générale : Cela inclut le règlement d'exécution en dessous de l'article 37 de la Constitution, le règlement autonome en dehors des articles 34 et 37, et les ordonnances de l'article 38 qui permettent au gouvernement d'agir dans le domaine de la loi par l'intermédiaire d'une loi d'habilitation.

La classification des actes administratifs se trouve dans le Code de relations entre le public et l'administration (CRPA) à l'article L.200-1. Elle distingue entre les actes administratifs unilatéraux décisoires et non décisoires.

Acte décisoire : Il porte une norme juridique, imposant, interdisant ou permettant certains comportements. Il peut modifier l'ordonnancement juridique. Les actes négatifs (décisions de refus) font également partie de cette catégorie.

Acte non décisoire : Il n'a pas pour effet de modifier l'ordonnancement juridique. Les actes incitatifs, relevant de la "soft law," incitent à certains comportements sans les imposer.

Faisant grief : Un acte décisoire peut être contesté devant le juge administratif s'il fait grief, c'est-à-dire s'il affecte de manière importante ou grave les droits ou situations des destinataires.

Acte réglementaire : Il se caractérise par sa généralité, contenant des normes générales et ayant des effets impersonnels. Exemples : décrets, arrêtés.

Acte non réglementaire : Il se caractérise par sa particularité, s'adressant à un cas concret et à une personne identifiée. Il peut être une décision individuelle, une décision d'espèce, ou une mesure ordre intérieur.

La classification des actes administratifs peut également prendre en compte leur forme, leurs effets et leur valeur. La distinction entre actes décisoires et non décisoires peut être subtile, et des critères comme la soft law peuvent influencer la classification.

Note : La transcription a été légèrement modifiée pour améliorer la cohérence et la clarté du texte.

TD 5 Droit administratif – Les règlements d’application

I. L'existence des règlements d'application de la loi

La hiérarchie des normes appelle un principe de concrétisation des normes : plus on descend, plus les normes sont précises. Cette concrétisation croissante se manifeste lorsque différents organes adoptent des normes, précisant ainsi les conditions d'application à leur échelle des normes supérieures auxquelles ils doivent se conformer. Les dispositions constitutionnelles exigent souvent des lois pour préciser les conditions d'application de ces dispositions constitutionnelles contenues dans le bloc de constitutionnalité. Par exemple, le droit à la participation, prévu par la Charte de l'environnement.

Si la loi intervient, un acte réglementaire ne peut pas intervenir non plus, comme l'a rappelé la décision du Conseil constitutionnel sur les OGM en 2008, soulignant que le pouvoir réglementaire peut intervenir uniquement si le législateur est intervenu. Les dispositions législatives nécessitent souvent des mesures réglementaires pour préciser les conditions d'application des dispositions législatives contenues dans la loi. Par exemple, l'article 73 de la loi du 17 août 2015 sur la transition énergétique pour la croissance verte, dont le décret du 30 août 2016 met en œuvre les articles en précisant à quelle échelle les mesures sont applicables.

II. L'obligation de prendre des règlements d'application des lois

L'obligation a fait l'objet d'ajustements opérés par le juge administratif.

A. Les fondements de cette obligation / pouvoir réglementaire national

Dans la Constitution de 1958, un pouvoir réglementaire national est prévu, dissocié en deux : la possibilité d'édicter des règlements autonomes et l'édition de règlements d'application des lois, considérés comme traditionnels. Le pouvoir réglementaire autonome intervient dans le cadre de l'article 37 de la Constitution, défini par opposition au domaine de la loi (article 34). Le pouvoir réglementaire traditionnel est défini par la fonction administrative prévue à l'article 21 de la Constitution de 1958, attribuée au Premier ministre, qui "assure l'exécution des lois" et exerce le pouvoir réglementaire. Seul le Premier ministre possède un pouvoir réglementaire général, tandis que le président de la République, de manière plus résiduelle, dispose également de ce pouvoir, signant les décrets les plus importants mais moins nombreux. D'autres autorités administratives peuvent également être habilitées par texte ou jurisprudence. En pratique, ce sont souvent les ministres qui préparent les décrets, tandis que d'autres autorités administratives peuvent agir par arrêtés. Le pouvoir réglementaire ordinaire est subordonné à la loi, qui ne peut tout prévoir, d'où la nécessité de règles supplémentaires pour détailler ou compléter la loi. Les décrets d'application précisent la loi sans lui enlever sa substance.

Il existe plusieurs cas de figure : les décrets d'application annoncés par le législateur, qui garantissent les conditions d'application d'une disposition législative "sur invitation du législateur", et lorsque le législateur ne prévoit pas explicitement qu'un règlement d'application doit intervenir, on considère que le pouvoir réglementaire doit tout de même prendre les dispositions réglementaires qui s'imposent au regard de l'article 21. L'arrêt du Conseil d'État en 1957 dans l'affaire Jockel reconnaît que le pouvoir réglementaire peut être exercé spontanément sans que la loi précise qu'il doit intervenir. Les conséquences de l'adoption de règlements d'application des lois sont nécessaires à l'effectivité de l'entrée en vigueur de certaines dispositions législatives, même lorsque la loi ne le prévoit pas explicitement. C'est donc un véritable impératif pour l'administration de prendre des règlements d'application des lois en vertu de l'article 21, mais pas seulement. Cette obligation découle du principe de sécurité juridique, qui implique la lisibilité et la prévisibilité du droit afin d'assurer la connaissance du droit applicable et la stabilité des situations juridiques. Le problème réside dans le fait que le Premier ministre peut retarder voire empêcher l'application d'une loi, jouant un rôle majeur. Un autre problème est la multiplication des lois adoptées, de plus en plus longues, nécessitant de plus en plus de règlements d'application, ce qui entraîne un important travail administratif. Un autre problème survient lorsque le gouvernement s'abstient de prendre des mesures d'application de la loi ou prend du retard, empêchant certaines dispositions législatives d'être applicables.

B. La notion de délai raisonnable dégagée par le juge administratif

Le refus du gouvernement de prendre un décret d'application des lois est illégal, comme l'a décidé le Conseil d'État en 1967 dans l'affaire Société les Ardénières d'Angers. À partir du moment où la loi est adoptée, le gouvernement a six mois pour prendre un règlement d'application des lois. Parfois, dans les dispositions législatives, le législateur fixe des délais pour que le gouvernement adopte un décret d'application. Ces délais ne sont pas contraignants, mais indicatifs, constituant une pression du Parlement sur le gouvernement. Le fait que ces délais ne soient pas contraignants signifie que si le gouvernement les dépasse, cela ne sera pas nécessairement irrégulier. Ce paradoxe est dû au pouvoir discrétionnaire de l'administration, qui peut prendre un règlement d'application des lois quand elle le souhaite. Le juge administratif considérera que l'administration abuse de son pouvoir réglementaire, utilisant la notion de délai raisonnable pour qualifier à partir de quand le retard est abusif. Le juge administratif intervient au cas par cas, considérant qu'un an de retard est encore raisonnable, comme dans l'arrêt de 1967 dans l'affaire Demoiselle Ruben. Trois ans de retard dépassent le délai raisonnable et constituent une faute, comme établi dans l'arrêt de 2005 dans l'affaire Association Bretagne atelier. Cependant, le juge administratif assouplit cette notion de délai raisonnable et considère que si l'administration a rencontré des difficultés pour prendre un décret d'application, le délai n'apparaît pas comme déraisonnable. L'arrêt de 1987 dans l'affaire ANAFE reconnaît qu'un retard de 22 mois en raison d'un changement de gouvernement n'apparaît pas déraisonnable. Cette souplesse s'applique jusqu'à quatre ans, au-delà desquels le juge administratif considère même en cas de difficultés que le délai est déraisonnable, comme établi dans l'arrêt de 2001 dans l'affaire Syndicat général de l'éducation nationale. Le retard ne rend pas caduques les dispositions à appliquer et n'empêche pas l'administration d'exercer son pouvoir réglementaire ; elle peut agir quand elle le souhaite, même si le juge administratif reconnaît que cela ne relève pas de la responsabilité pour faute.

C. Les pouvoirs du juge administratif

Ces pouvoirs ont évolué en la matière, et le juge administratif utilise ses pouvoirs pour contraindre l'administration à prendre des règlements d'application des lois. L'arrêt de 1951 dans l'affaire Union des anciens militaires titulaires d'emplois réservés à la SNCF a été la première reconnaissance par le juge administratif de l'obligation pour l'administration d'adopter des règlements d'application des lois. L'arrêt de 1962 dans l'affaire Kevers Pascalis a sanctionné l'absence de prise de mesures nécessaires sur le terrain de la légalité, tandis que l'arrêt de 1964 dans l'affaire Dame veuve Renard a sanctionné l'absence de mesures publiques nécessaires sur le terrain de la responsabilité. Cependant, il n'existe aucune voie de droit disponible pour contraindre le gouvernement à prendre un règlement d'application des lois. L'annulation n'a pour effet que de saisir à nouveau l'administration. La loi de 1995 sur l'organisation des juridictions et la procédure civile et pénale administrative donne au juge administratif de nouveaux pouvoirs d'injonction et d'astreinte, que le juge administratif utilise largement. Par exemple, l'arrêt de 1996 dans l'affaire Association lyonnaise de protection locataire a imposé un délai d'un an, avec astreinte par jour de retard, pour la prise de règlements d'application des lois. L'association France nature environnement a reconnu l'obligation constitutionnelle du gouvernement de prendre des règlements d'application des lois. Un retard est toujours fautif, mais le juge administratif n'est pas nécessairement enclin à estimer qu'un retard exceptionnellement long justifie l'engagement de la responsabilité de l'État, sauf s'il a causé un préjudice.

En résumé, le juge administratif ne reconnaît pas souvent la responsabilité pour faute, mais il intervient plus souvent pour enjoindre l'administration à prendre les mesures nécessaires à l'application des lois, et si nécessaire, il accompagne cela d'une astreinte. La limite de l'adoption de règlements d'application des lois survient dans le cas où le respect des engagements internationaux de la France ferait obstacle à l'obligation du gouvernement de prendre des règlements d'application des lois si la loi est incompatible avec ces engagements.

TD 6 Droit administratif – Recours pour excès de pouvoir

Acte de droit souple : défini par le juge administratif, il nécessite une analyse jurisprudentielle car le juge administratif en a précisé le contentieux.

On distingue deux types d'actes de droit souple :

1. Acte décisoire
2. Acte non décisoire

Nous nous intéresserons ici aux actes non décisoires, qui, bien qu'insusceptibles de recours, peuvent parfois l'être s'ils revêtent un caractère impératif ou portent des effets notables.

I. Les actes non décisoires

Ces actes n'ont pas d'effet juridique propre et ne sont ni impératifs ni sanctionnés. Leur objectif est d'orienter les comportements, d'harmoniser des pratiques, d'informer des services, d'interpréter des textes, etc. Ils sont essentiels à l'action administrative, caractérisant ainsi les actes de droit souple. Le Conseil d'État a identifié trois critères :

• Ne créent pas d'obligation juridique.
• Visent à modifier ou orienter.
• Suivent un formalisme rapproché du droit.

Ces actes ne peuvent faire l'objet d'un recours devant le droit administratif car ils ne causent pas de préjudice. Cependant, leur utilisation, telle que les circulaires, lignes directrices, rapports, etc., est de plus en plus fréquente, posant des problèmes contentieux.

II. Le régime contentieux des actes de droit souple

L'évolution historique du régime contentieux des actes comprend :

A. Circulaires :

• Définies comme des textes permettant aux autorités administratives d'informer leurs services pour rendre les règles abstraites plus compréhensibles, sans affecter l'ordonnancement juridique.
• Initialement insusceptibles de recours, certains problèmes ont émergé lorsque certaines circulaires prescrivaient quelque chose.
• Le critère d'innovation a été abandonné au profit du critère d'impérativité (circulaire impérative) énoncé par l'arrêt CE 2002 Mme Duvignères.
• Le juge administratif considère certaines circulaires interprétatives comme attaquables si elles s'appuient sur des normes illégales.

B. Lignes directrices :

• Actes non décisoires laissant à l'administration une marge de manœuvre pour agir.
• Problème de dérive d'appréciation, mais les lignes directrices peuvent empêcher cela.
• Habituellement in-susceptibles de recours, sauf s'il s'agit de lignes directrices impératives ou attaquables directement dans certaines circonstances.

C. Évolution du régime contentieux des actes de droit souple :

1. CE 2016 Société Fairvesta Internationale Gmbh, Société NC Numericale : pour être justiciable, un acte de droit souple doit produire des effets notables en matière économique et influencer significativement le comportement des personnes auxquelles il s'adresse.
2. CE 2019 Marine Le Pen : élargit la justiciabilité aux actes émanant d'autorités administratives autres que les autorités de régulation.
3. CE 2017 Société Bouygues Telecom : élargit la justiciabilité aux lignes directrices adoptées par une autorité de régulation.
4. CE 2020 Gisti : élargit la justiciabilité aux actes internes de l'administration ayant un effet notable sur le droit des personnes les subissant.

Désormais, pour être justiciable devant le juge administratif, un acte de droit souple doit émaner d'une autorité publique, être porteur d'une portée générale et avoir des effets notables sur des situations juridiques, que l'administration les mette en œuvre ou les subisse. Cela inclut les circulaires ou lignes directrices impératives, mais exclut généralement les circulaires interprétatives sans effet notable. Certains problèmes persistent, notamment la justiciabilité des passages litigieux des rapports annuels.

TD 7 Droit administratif – Révision examen blanc

Exemple d'actes administratifs unilatéraux ne faisant pas grief :

• Mesures d'ordre intérieur : changement de lieu de travail, affectation de fonctionnaires à d'autres services universitaires (CE 2016) => non susceptibles de faire grief.

Actes décisoires négatifs : ils ne modifient pas l'ordonnancement juridique, mais sont des actes décisoires. Le refus crée du droit sans modifier l'ordonnancement juridique, par exemple, le refus d'attribution d'une aide.

Définition de la décision collective :

La décision collective se distingue de la décision individuelle en ce qu'elle s'adresse à plusieurs personnes, même si plusieurs prénoms figurent sur l'acte. Par exemple, l'octroi d'une subvention à une association crée du/des droits.

Il existe des actes qui créent du droit (actes décisoires) et des actes qui créent des droits (actes/décisions individuelles), permettant de s'opposer à une décision administrative.

Différence entre ligne directrice et circulaire :

• La ligne directrice oriente les comportements et permet une application uniforme dans l'administration, par exemple, l'attribution de bourses d'enseignement supérieur.
• La circulaire explicite les textes en vigueur, précise et amende. Par exemple, dans le cadre du plan gouvernemental de préparation et gestion des vagues de chaleur, la circulaire vient expliciter les actions à entreprendre, comme l'affichage sur les autoroutes.

Les circulaires et lignes directrices sont toujours adressées à l'administration. Le GISTI a intégré les lignes directrices dans le contentieux du Conseil d'État, reconnaissant qu'elles peuvent être contestées directement si elles ont un effet notable.

Signification de l'amenuisement de l'immunité juridictionnelle accordée aux actes du gouvernement :

On reconnaît de plus en plus la possibilité de détacher les actes du gouvernement. Au niveau de l'Union européenne et de la Cour européenne des droits de l'homme, il existe une protection des droits au niveau local par rapport aux normes internationales.

La théorie de la responsabilité sans faute signifie que l'administration peut être condamnée du fait de l'adoption d'un acte gouvernemental préjudiciable, sans qu'il y ait de faute. Cette théorie découle du fait qu'il n'y a pas de faute à adopter un acte gouvernemental.

Portée de la jurisprudence Rouché :

La portée de la jurisprudence Rouché de 1930 est que le refus ou l'abstention du gouvernement de déposer un projet de loi ne peut pas faire l'objet d'un recours pour excès de pouvoir, reconnaissant ainsi l'acte du gouvernement.

Pour les règlements :

• Règlements autonomes : Article 37 de la Constitution, tout ce qui n'est pas du domaine de la loi relève du règlement et n'est pas dépendant de la loi.
• Règlements d'application de la loi : Article 21 de la Constitution, dépendant de la loi. Il peut arriver que des éléments du domaine législatif entrent dans le domaine réglementaire, grâce à des dispositions permettant au gouvernement sans contrôle constitutionnel, appelées "délégation de législation".
• Ordonnance : Autorisation du Parlement pour le gouvernement d'intervenir dans le domaine de la loi avec une loi d'habilitation (Article 38 de la Constitution). La loi d'habilitation donne une mission et un délai. À l'issue du délai, soit une loi de ratification est nécessaire, soit l'ordonnance a valeur législative.

Problème des ordonnances : le contrôle juridictionnel est hybride, permettant au Conseil constitutionnel de vérifier la constitutionnalité de l'ordonnance par rapport aux droits et libertés garantis par la Constitution. Le Conseil d'État garde un contrôle même si elle a une valeur législative, notamment sur les droits et libertés garantis par la Convention européenne des droits de l'homme et le droit international.

Vocabulaire :

• Bonne administration : Maintenir un bon comportement et bien fonctionner.
• Décision individuelle : Décision non réglementaire.
• Décision espèce : Acte non réglementaire ni individuel.
• Autorité de régulation : Peut avoir des conséquences sur l'économie.
• Autorité publique : Englobe toutes les autorités ayant une fonction publique en elles.

Méthode pour commenter un arrêt :

1. De quoi parle-t-on ?

• Phrase d'accroche.
• Fiche d'arrêt.

1. Pourquoi en parle-t-on ?

• Intérêt.
• Portée.

1. Comment en parle-t-on ?

• Problématique.
• Plan.

Exemple :

• Problème de droit : Le Conseil d'État a dû se prononcer sur la légalité du refus implicite du Premier ministre d'adopter...
• Problématique : Quel est le problème avec l'acte du gouvernement ?
• Intérêt : Même si une atteinte n'est pas reconnue, elle n'est pas considérée comme recevable.
• Portée : L'arrêt n'apporte rien au sujet.
• Commentaire d'arrêt : Acte du gouvernement, intérêt même si non recevable, portée de l'arrêt, problème de droit.

TD 8 Droit administratif - Police judiciaire et Police administrative/Police administrative générale et Police administrative spéciale

Administration : missions et distinctions

L'administration exerce plusieurs missions, notamment la mission de police qui regroupe des activités relevant de l'exécutif et ayant pour point commun la préservation de l'ordre public. Elle veille à assurer une bonne exécution des services publics et à gérer les ressources humaines, matérielles et financières. Pour mener à bien sa fonction administrative, elle doit maintenir l'ordre, d'où l'importance du pouvoir de police.

Problématique : Absence de définition textuelle de la police administrative

L'administration se définit par sa finalité, renvoyant à la mission visant à préserver l'ordre public, impliquant des restrictions de liberté. On observe une distinction entre la police administrative (PA) et la police judiciaire (PJ), bien que le terme "police" soit commun aux deux droits. Cependant, la PA n'a aucun lien avec les films, contrairement à la PJ.

I. Distinction entre PA et PJ

Le terme "police" est commun aux droits public et privé, mais la PA diffère considérablement de la PJ, notamment sur le plan institutionnel. Bien que les agents sur le terrain exercent les missions de police, les aspects organiques ne présentent pas de différences significatives.

• Police judiciaire (PJ) : Exécution des missions concourant à la poursuite des infractions pénales (Art. 14 CPP). Elle se limite aux actions liées à la fonction judiciaire et aux infractions pénales déterminées.
• Police administrative (PA) : Exécution des missions destinées au maintien de l'ordre public, plus large car elle englobe toutes les missions de police autres que celles visant la poursuite d'infractions pénales. Le juge qualifie la PA ou la PJ en fonction de l'objet de la police, écartant le critère organique.

Conséquences de la distinction : Partage de compétence entre les juridictions pour connaître des dommages causés par le service ou la mission. Exemples : Consort Baud (1951) - compétence du juge administratif ; Noualek (1951) - compétence du juge judiciaire.

Cette distinction découle de la conception de la séparation des pouvoirs (loi des 16 et 24 août 1789), isolant les opérations de police liées à la fonction judiciaire de la police administrative. Cette conception s'appuie sur l'Article 66 de la Constitution, considérant que la PJ doit être placée sous la direction et le contrôle de l'autorité judiciaire (Ccons, 21 mars 2019).

Critère lié à la finalité : Recherche de la mesure au moment où elle est prise, permettant au juge de trancher les difficultés de compétence.

Exemples de décisions judiciaires :

• Arret CE Desgranges (1951) : ronde sur la voie publique.
• JA 1975 Tconflit Soustre et autre : ivre sur la voie publique.
• T conflit Mme Ouset (2007) : placement en cellule de dégrisement.
• T conflit Waroquier (1980) : vérification des papiers.

Police judiciaire : Recherche, poursuite et arrestation d'individus (CE Dame veuve Barbier, 1953 ; T conflit Dame veuve Grange, 1953 ; garde à vue, CE Consort Volmerange, 1956).

Problématique : Difficulté d'identification due à l'entremêlement des deux polices

Arret tribunal conflit 1978 Societe le Profil : Il estime qu'il convient de déterminer à laquelle des deux polices se rattache généralement l'opération causant un conflit de compétence.

• PA : Finalité préventive.
• PJ : Finalité répressive.

Cependant, cette distinction est trompeuse, car des opérations de PA peuvent avoir une finalité répressive, et la PJ peut également assurer une mission préventive, comme dans le contrôle d'identité.

II. Distinction entre police administrative générale et spéciale

• PA générale : Unifiée, elle vise le maintien de l'ordre public en général, englobant des aspects matériels et immatériels. Les autorités compétentes sont le Premier ministre, le préfet, le président du conseil départemental et le maire.
• PA spéciale : Axée sur la protection d'ordres publics spécifiques, elle est diversifiée sur le plan matériel. Elle concerne des domaines spécifiques et des interventions techniques pour atteindre des finalités propres.

Concernant les concours de police, le maire ne détient pas l'exclusivité et peut partager sa compétence avec d'autres autorités, entraînant des conflits de nature diverse.

A. Concours de même nature :

1. Cas du concours de police générale : Le pouvoir de police est ratione loci (défini par le lieu). Si la menace concerne une seule commune, le maire a une compétence exclusive, au-delà, le préfet ou le chef du gouvernement interviennent. Le maire peut agir dans sa compétence générale, mais ne peut contredire les dispositions d'une autorité supérieure. Exemple : Arrêt CA Nancy - modification des règles de priorité de circulation.
2. Le cas du concours de police spéciale : Le maire et d'autres autorités peuvent partager la compétence, ce qui ne pose généralement pas de difficultés, le maire devant respecter des règles de forme ou de procédure. (Arrêt CE 1968 Syndicat national des automobilistes - voie de circulation spéciale pour les taxis et les transports en commun).

B. Concours de nature différente :

1. Concours du pouvoir de police générale et spéciale du maire : Lorsque le maire est chargé de la police spéciale, il doit simplement respecter des règles de forme ou de procédure (Arrêt CE 1968 Syndicat national des automobilistes - voie de circulation spéciale pour les taxis et les transports en commun).
2. Concours de la police spéciale d'une autorité administrative et de la compétence générale du maire :

• Si la police spéciale exclut totalement la compétence du maire, le pouvoir de police générale est écarté (Arrêt CE 1935 Établissements Satan - réglementation des antennes relais).
• Si le maire et l'autorité administrative partagent la compétence, il y a partage de compétence dans la commune (Art. 2214-1 CGCT).
• Si une modification des règles de compétence au profit du maire intervient en cas de péril imminent, ce dernier peut agir même s'il n'est pas compétent de manière habituelle (Art. L2212-4 CGCT).

Conclusion

En conclusion, la distinction entre police administrative et police judiciaire ainsi que celle entre police administrative générale et spéciale soulèvent des questions complexes de compétence, nécessitant une analyse précise de la finalité de la mesure au moment de sa prise et une compréhension approfondie des circonstances locales. Les exemples pratiques illustrent la nécessité de prendre en compte ces distinctions pour assurer une mise en œuvre cohérente des pouvoirs de police.

TD 9 Droit administratif - Les principes directeurs de la police administrative et les composantes de l’ordre public

I. Principe directeur de la police administrative

La police administrative repose sur trois principes fondamentaux :

1. Principe de légalité :

• Les actions de la police administrative doivent respecter les règles applicables.
• Les mesures ne peuvent être prises que par une autorité compétente.
• Elles doivent suivre les formes et procédures définies par les textes applicables.
• Elles doivent être basées sur des motifs de droit et de faits pertinents visant à prévenir un désordre.

1. Principe d'adaptation :

• Ce principe implique que les pouvoirs publics doivent constamment ajuster les politiques publiques en fonction des changements politiques, économiques et sociaux.

1. Principe de conciliation :

• Toute autorité administrative agissant dans son domaine de pouvoir dévolu doit respecter la conciliation entre la préservation de l'ordre public, des droits et des libertés.
• Le juge est chargé de veiller à cette conciliation et peut prononcer des sanctions en cas de non-respect.

Ces principes exigent que toute mesure de police soit adaptée, nécessaire et proportionnée, le contrôle de la proportionnalité étant assuré par le juge.

II. Les composantes de l'ordre public

Au sens large, l'ordre public englobe les valeurs essentielles du consensus social et du système juridique. La loi du 4 avril 1884 et l'Article L.2212-2 du CGCT définissent l'ordre public comme le "bon ordre, la sécurité, la salubrité et la tranquillité publique".

1. Ordre public matériel :

• Mentionné dans la loi de 1884 sur les pouvoirs de police du maire, il vise à éviter les désordres visibles.
• Composantes :
• Sécurité publique (mesures pour sauvegarder l'intégrité physique des personnes et des biens).
• Tranquillité publique (mesures pour assurer la tranquillité des citoyens).
• Salubrité publique (mesures liées à l'hygiène publique).

1. Le Conseil d'État ne reconnaît pas l'ordre public économique ou esthétique.
2. Ordre public immatériel :

• Intègre des préoccupations morales et le respect de la dignité humaine.
• Aucune définition formelle, mais généralement fondé sur des considérations sociales.
• Comprend la moralité publique (préserver une idée morale moyennement acceptée socialement) et le respect de la dignité humaine.

1. Le respect de la dignité humaine peut justifier des restrictions indépendamment de circonstances locales ou d'autres composantes de l'ordre public.

III. Le contrôle des mesures de police administrative par le juge

Le contrôle de la légalité des mesures de police est délicat car ces mesures ont en commun de restreindre les droits et libertés pour préserver l'ordre public. La protection de l'ordre public justifie la restriction.

Pour déterminer la légalité d'une mesure de police, le juge examine si la mesure concilie la préservation de l'ordre public et la protection des libertés individuelles, opérant ainsi un contrôle de proportionnalité. Ce contrôle implique que la mesure soit adaptée, nécessaire et proportionnée à la menace.

La phrase célèbre "la liberté est la règle et la restriction de police l'exception" reflète la préférence du Conseil d'État pour la protection des libertés, soulignée notamment dans l'arrêt Baldy de 1917. La police administrative, bien que nécessaire, doit rester une exception justifiée.