L’ADMINISTRATION PEUT-ELLE ETRE RESPONSABLE ? Petite histoire de la responsabilité de l’administration

Oui, il existe ajd possibilité engager respon de l’A. Néanmoins ce qui paraît évident (fait qu’il existe respon de l’A) ne l’a pas tjrs été.

I. L’Etat irresponsable

Du pdv historique, Etat a longtemps bénéficié d’une irresponsabilité de principe dont contours théoriques ont évolué mais sont tous en rapport avec notion de souveraineté. En réalité, irrespon de l’Etat est très ancienne, et n’a trouvé de véritable justification théorique que grâce à l’évolution des idées politiques. Longtemps il y a eu Etat sans souveraineté (genre Etat royal reposant sur suzeraineté) avant Jean Bodin.

Sous République romaine, inexistence respon Etat vient du fait qu’on ne conçoive pas Etat comme personne morale. Autrement dit, personne ne pouvait disposer de moyens juridiques permettant d’opposer à la puissance étatique un droit. Personne n’avait de créance à l’Etat. Après chute Empire romain (476), cette vision est amplifiée d’abord car durant période féodale se fait une fusion de la chose pb dans la chose privée (seigneurs développent un pouvoir privé et pb), mais aussi car la croissance du pouvoir royal a peu à peu amené à assimilation de l’Etat à la couronne, et donc à la personne même du roi. Donc contester Etat = contester roi lui-même.

Très rapidement s’est posée idée que le roi ne pouvait être contesté car il est considéré comme le lieutenant de Dieu sur Terre, intermédiaire entre les deux. A l’époque, ayant la crainte du salut, nul ne veut contester Dieu. Le roi ne peut mal faire, car ça voudrait que Dieu fait mal, et Dieu ne fait pas mal. Il est placé en dehors de tout contrôle et protégé de tout système juridique de respon. Son irresponsabilité est devenue le fruit de sa souveraineté. Toutefois il a existé cas dans lesquels formes de respon identifiés, mais ces cas n’existent que pcq roi dans sa souveraineté les a créés et a décidés qu’on pouvait engager réparation.

Irrespon affermie par la Révolution française. Elle a doté la France de fondements juridiques nouveaux qui par la suite ont permis développement de la respon de la puissance publique. Néanmoins, elle ne l’a pas consacrée. Elle s’est refusée à affronter la Q.

à Avant, roi est souverain. A la Révolution, la souveraineté est concentrée dans les mains de la nation. Nation =/ peuple : nation est une fiction juridique permettant de fonder un nouveau titulaire de la souveraineté de l’Etat (liaison entre souv et nation si forte qu’on commence à parler d’Etat nation). Nation titulaire de la souv au nom de la démocratie àreprésentants élus par peuple, ils représentent la nation et tiennent leur autorité du peuple s’exprimant par voie démocratique. La voix juridique de la nation = la loi. A ce moment, pas d’autre voix juridique que la loi. L’A de la séparation des pouvoirs est un rouage de transmission de la volonté légis dans le réel, càd le rôle de l’A = faire exécuter lois. Si on conteste A dans exé des lois, on conteste la nation et donc le titulaire de la souveraineté à roi ne peut pas mal faire car est repré Dieu, A ne peut mal faire car elle incarne loi qui elle-même est produit de la nation souveraine. Dire que loi a mal fait = dire que nation a mal fait. Or elle ne peut mal faire alors Etat pas respon.

13/09/2023

Principe de la respon est aux art 15 et 17 de la DDHC : ces dispo posent principe de base.

- Art 15 : « La société a le droit de demander compte à tout agent public de son administration ».

- Art 17 : « La propriété étant un droit inviolable et sacré, nul ne peut en être privé, si ce n’est la nécessité publique légalement constatée, l’exige évidemment, et sous la condition d’une juste et préalable indemnité. »

La respon met face à face un créancier et un débiteur. Celui qui a subi un D qqc subi par ce dernier un P, et ce P constitue une créance F que la personne détient contre l’auteur du D. Il y a un rapport à la propriété privée ici car on est proprio de la créance. Il est à la racine de la logique de la respon A.

Période révo a donc cherché à poser principes mais dans le même temps, elle a posé d’autres principes qui ont paralysé la mise en œuvre de logique de respon à le principe de séparation des autorités A et J : A et donc PE ont pu rester maîtres des contestations pouvant résulter de l’action A. Sur base de ce principe, impossibilité de soumettre l’action A aux règles de respon civiles. Si à ce moment il est décidé de rendre Etat respon devant JJ, JJ n’étant pas compé. A ce moment, il n’était pas idée dans esprit des révo de donner naissance à Etat libre de toute entrave. C’est dans un premier temps à l’administrateur juge qu’on a confié soin de statuer sur demandes en indemnités (A tranche elle-même par voie hiérarchique les contestations formées à son encontre). C’est à cette époque qu’on voit des textes évoquer respon de l’Etat notamment en matière travaux publics.

CE créé en 1799 et une loi créé conseils de préfectures (ancêtres des TA). Au départ, ces instit liées à l’A active, et intégrées à pyramide de centralisation bureaucratique. Rois ont unifié royaume pol, révolutionnaire ont unifié juridiquement Etat et Napoléon a établi une A centralisée autour de lui. Il a fallu attendre autonomie de la juridiction A, et aussi la fin de la justice retenue (justice retenue au nm empereur). Fin de ça = moment où CE rend des décisions de manière indé, en son nom, càd en 1889 (arrêt Cadot).

C’est à partir du moment où on fonde la compé souveraine du CE, on voit apparaître contentieux admin distinct de l’activité A elle-même (ajd on peut questionner indé en fait des membres du CE). On voit se développer une jurisprudence A relative à la respon d’administration. Au départ, la JA conforte l’irrespon de l’A et pour ce faire :

- Elle rappelle impossibilité absolue de recourir au JJ pour engager respon Etat/ses agents en 1844 déjà

- En 1865, CE, 6 décembre 1865, Rothschild c/ Larcher et administration des postes à les droits et O naissant des SP « ne peuvent être réglés selon les principes et les dispositions du seul droit civil et comme ils le sont de particulier à particulier […] notamment en ce qui touche à la responsabilité de l’Etat en cas de faute, de négligence ou d’erreur commise par un agent de l’A, cette responsabilité n’est ni générale ni absolue. Elle se modifie suivant la nature et les nécessités de chaque service. L’A seule peut en apprécier les conditions et la mesure. »

àCette formulation rappelle celle de l’arrêt Blanco qui intervient 20 après par TC, célébré pour être naissance du DA. CE l’avait déjà formulé. Arrêt Blanco est un mythe, il ne fonde pas DA car principes étaient rappelés ici. IG en ce qui l’est expression volonté générale, il est supérieur aux intérêts privés et ne peut être soumis au JJ/droit respon civile.

CE dit que respon n’est ni générale ni absolue (contrairement à respon civile) et dit qu’en l’espèce, seule l’A peut déterminer les conditions de sa propre responsabilité. Voici un embryon de respon à part entière. Mais pas tout à fait que c’est A qui dessine contours de sa propre respon.

A cette époque, alors qu’on entrevoit respon, on entend faire en sort qu’elle ne soit engagée que très parcimonieusement. Respon n’existe alors que dans des rares domaines (ex : travaux publics). Le CE dit que la respon doit « se renfermer dans des exceptions précises et étroites, et résulter enfin de textes positifs ». = CE, 8 août 1844, Dupart. Donc ici on dit que respon = exception (car principe = irrespon !).

à A la fin XIXe, Etat a une irrespon générale, de principe, fondée sur la puissance pol de la souveraineté, et renforcée par raisonnements juridiques qui font d’elle une simple exception.

Pour aboutir à ça, il va falloir que le rapport à la souveraineté s’atténue. Telle que constituée intellectuellement sous l’AR, la souv s’oppose à l’affirmation de deux conditions indispensables à existence respon Etat :

- Elle empêche reconnaissance d’un droit opposable par un individu à l’encontre de l’Etat. Si je suis ton souverain je te domine et je ne dois rien, je ne suis pas débiteur.

- Pas de moyen juridique permettant à un individu de faire reconnaître son droit. Si des répa sont accordées par souveraineté elles ne résultent que d’une simple faculté et en aucun cas d’une O.

Ainsi la souveraineté a effet juridique fort sur relation entre titulaire souveraineté et son sujet. Souv = concept descendant qui garantit au souverain une place dominante qu’une contestation juridique assimilerait à une contestation politique. Dans un tel contexte, une répa ne peut être qu’une faveur du souverain.

à voici le cadre de la souv tel qu’il s ‘affirme dans Etat royal. Mais révo sont emprunts de la philo des Lumières qui place au cœur de ses réflexions l’individu. Individu pris isolément et pas masse de sujets du souverain. En accordant + place à indiv, révolution ouvre voit protection droits indiv face à puissance Etat.

On célèbre tant DDHC car elle affirme avec solennité très forte l’individu comme Homme et citoyen, droits opposables à l’Etat et au souverain. Sous AR, pratique des lettres de cachet (permet roi arrêter détenir arbitrairement qui il veut quand il veut). DDHC accorde droit à la sûreté qui empêche arrestations et emprisonnements arbitraires. à individualisme philo et pol = début atténuation/modération souveraineté qui va se développer.

Malgré Révolution française qui = révo politique, regard de la nation sur souv est tel que les révo n’entendent pas consacrer mécanisme juridique permettant de contrecarrer volonté générale. Donc la souveraineté, bien que fondée différemment, n’a pas vu ses effets transformés (car tjrs irrespon Etat).

Le professeur de DA Edouard Laferrière dit : « Le propre de la souv est de s’imposer à tous sans qu’on puisse réclamer d’elle une compensation ». Cette phrase traduit équation établie à la Révolution entre nation, IG, démocratie, loi et souveraineté. Loi étant expression volonté générale, étant forme d’expression humaine d’Etat-nation, étant le produit démocratique de la volonté nationale, elle ne serait être contestée sans que soit remise en Q la nation elle-même. A l’époque, on s’explique mal que le cty, supposé avoir institué la souv de la volonté nationale (théorie du Contrat social), puisse exiger d’elle, au nom de son intérêt privé, un dédommagement. à impossibilité de l’idée de concevoir respon. Extension de ce cadre de raisonnement car tous les pouvoirs (PE, PL, PJ) sont réputés servir avènement de la volonté nationale.

Il faut attendre affaiblissement de la conception structure de souv pour que simple possibilité de respon de l’A apparaisse. Léon Duguit disait : « La double évolution est constante et les mouvements sont parallèles : en même temps que s’amoindrit la notion de souveraineté s’élargit au contraire la notion de responsabilité étatique. » àsi la souveraineté, envisagée longtemps comme un imperium, càd force/autorité/hiérarchie/domination, s’est opposée à respon c’est pcq conception plus objective respon s‘est dév, a irrigué peu à peu le DA qu’une respon de l’Etat a pu être envisagée.

Petit à petit, conception souv s’atténue et on voit que la J fonde autrement l’irrespon de l’Etat que sur conception de supériorité étatique. Maurice Hauriou explique cette transformation théorique: « C’est simplement que sa situation de gérant d’affaires du public a fait descendre l’Etat de l’empyrée de la souveraineté, zone considérée comme inaccessible aux responsabilités pécuniaires, du moins dans le droit interne, jusque dans la zone du commerce juridique très accessible au contraire à ses responsabilités ». à càd que la conception souv évolue en même temps que l’Etat lui-même évolue. On est passé d’un Etat de police (Etat exprimant son pouvoir par autorité) à un Etat providence (Etat qui agit de manière – traduire sa supériorité théorique, qui le mène à se comporter d’une manière qui le fait descendre de son piédestal souverain). Etat pourvoit à des services, il administre des choses et donc s’expose + à possibilité créer et donc de voir les D être réparés.

II. Pourquoi l’Etat a commencé à être responsable

Parenthèse : A cette époque, communes soumises au droit privé, au JJ. Si Etat souvent resté irrespon, frappant de voir que personnes ajd morales comme communes ont longtemps été sujettes à respon juridique poussée. Sys de respon collective existaient (cf attroupements et commune), sys de respon pénale et civile, respon civile des collectivités locales. Ex : dès MÂ en matière de travaux publics un sys a mené collectivités infra étatiques à prendre en charge les D qu’elles causaient aux particuliers du fait de construction/entretien de leurs ouvrages publics. Après la 1789, idée se maintient pcq sous la Constituante, on ne considère pas municipalité comme partie intégrante du royaume/de l’A. La C 1791 ne les mentionne même pas parmi les PP qu’elle organise. N’étant pas considérés comme éléments de l’Etat, on ne leur applique pas principe de séparation des autorités A et J, à la différence des départements qui eux étaient à l’époque des admin déconcentrées de l’Etat. Ainsi on trouve exprimée l’idée à cette époque que communes ne sont que des pures associations privées d’indiv demeurant dans le voisinage les uns des autres, et ayant des droits et intérêts communs. Communes = asso de familles genre. Approche privatiste de la commune qui explique appli du droit civil à ce qui est considéré comme personne privée. Au XIXe, la respon des communes repose principalement sur un régime de respon civile assis sur règles du Code civil et pensé comme la conséquence contentieuse de leur qualité de propriétaires, de leur contrats ou quasi-contrats ou de leurs délits et quasi-délits.

Ace régime de droit privé s’ajoute régimes particuliers : régime des attroupements, travaux publics. Bref à cette époque, communes sont dans situation qui contraste bcp avec irrespon de l’Etat. Elles ne sont pas considérées comme ayant même dignité pol que l’Etat. Bien que collectifs, leurs intérêts ne sont pas vus comme étant publics, du moins pas vus comme reliés à IG de la nation.

Les révolutionnaires ont lutté contre corporatisme : syndicat, corpo, collectivités, dont elle dénue de toute dimension pol.

Peu à peu, communes suscitent exceptions car on se rend compte de difficulté à réduire absolument intérêts communaux à intérêts d’ordre privé. Dans certains domaines, exceptions fondées, et la compé JJ pour connaître de leurs activités ne sera donc pas absolu. Conseils de préfecture trouveront à en connaître dans des cas, car on reconnaît que bien que privé, communes sont pour partie intégrées dans pyramide administrative.

III. La naissance de la responsabilité administrative

Elle naît à la fin seconde moitié XIXe, mais ne s’étend de manière générale à l’ensemble de l’activité A qu’à la veille de WW1. Si on se réfère aux affaires jugées, elle n’a existé en FR qu’à partir de 1920 (très tardif). Pour naître on voit apparaître cadre juridique particulier pour cette respon, mais aussi une unification des contentieux (communes, départements, Etat) au sein d’un unique contentieux articulé autour d’un unique droit. Querelles entre JJ et JA : JJ n’a cessé de fonder la respon Etat sur Code civil estimant qu’aucune loi ne pouvait justifier de soumettre Etat à règles différentes. JA a usé bcp malice et a fait peser tout son pouvoir pol pour obtenir contrôle de la Q. Ainsi on a vu CE dans arrêt Dupart ressortir un vieux texte pour fonder respon A à CE cite décret 17 juillet 1790 qui est à l’origine de la théorie de l’Etat débiteur. Le décret dispose : « l’AN décrète pour principe constitutionnel que nulle créance sur le Trésor public ne peut être admise parmi les dettes de l’Etat qu’en vertu d’un décret de l’AN sanctionné par le roi. » créance existe que si loi le reconnaît or le CE dit qu’aucune loi prévoit cette respon. CE réussit comme ça à dire que sans loi, aucune respon ne peut être engagée devant JJ. Le Tribunal des Conflits agit en faveur du CE pour repousser JJ. La volonté de clarifier les compé conduit juge et la doctrine à construire de new modèles théoriques qui témoignent ouverture à idée de respon de l’Etat. àon se rend compte qu’Etat a tellement changé dans son rôle qu’il faut distinguer actes qui traduisent souveraineté des actes de simple gestion (de SP). Etat à l’origine de deux grands types d’actes : actes de puissance publique qui traduisent sa souv et qui ne sont pas négociables, et actes de gestion dont rapport avec souv est + distendu et dont on admet peu à peu qu’ils puissent faire objet d’une forme de respon.

A cette époque, cette distinction fait apparaître une gradation des actes par rapport à leur rapport avec puissance de leur souveraineté. C’est à ce moment qu’arrive TC, 8 fév 1873, Blanco c/ manufacture des tabacs et des allumettes à arrêt consacre respon Etat pour tous actes accomplis dans cadre SP. Arrêt est annonciateur d’une généralisation de la respon de l’Etat et de la construction en cours d’un régime général de respon spécifique.

Au nom de la puissance publique néanmoins, l’irresponsabilité perdure encore dans un certain nb de domaines. Ce dont est caractéristique arrêt Blanco et arrêts suivant est évolution du rapport à la souveraineté à il est plus au centre de la respon de l’Etat donc position de domination de l’Etat plus aussi absolue qu’elle l’était. Naissance DA mène à réunion entre Etat et les communes et départements au sein d’un même droit, d’un même contentieux, càd fera à perdre à l’Etat sa position de surplomb à l’égard des collectivités. Elles sont distinguées de l’Etat car ont PJ distingue et non pas car ont substance pol moindre que celle Etat.

Fin XIXe, fondant respon Etat sur théorie Etat débiteur, juge ne s’est pas soucié de revendiquer le contentieux de la respon communale. Pourtant à cette époque bcp auteurs commencent à défendre idée unification du contentieux autour de la distinction acte de gestion et acte d’autorité. C’est le cas d’un publiciste Léon Michoud, Edouard Laferrière qui estime que l’incompé du JJ est manifeste et qu’il faut que le CE récupère à son profit ce contentieux. J’est peu à peu ordonnée pour permettre avènement d’une forme de respon publique des communes et départements.

19/09/2023

Dans les années 1870, arrêt Blanco pose bases d’un profond renouvellement du DA mais à cette époque encore le principe de la compé de la JA en matière d’action en responsabilité c/ les communes ou départements est loin d’être acquis, le TC laissant à la JA sa compé dans ce domaine. A cette époque, les maires restent traditionnellement compris comme de simples mandataires de la commune dans le cadre des actions dirigées c/ eux devant le JJ. Il faut attendre la fin des années 1870 pour voir évolutions de ce tableau notamment avec TC, 27 décembre 1879, Guidet c/ ville d’Autun à on voit que le contentieux de la respon découlant de la rupture d’un contrat conclu entre une commune et une personne privée relève de la compé du JA. On voit alors qu’il existe une respon contractuelle pb des communes. On voit ainsi le juge commencer à isoler au sein de l’activité communale ce qu’on appelle à l’époque des actes d’administration, actes qui justifieraient l’appli du droit pb.

Faut attendre que le DA se consolide pour que l’effort se poursuive : CE, 1889, Cadot c/ Ville de Marseille à abandon ministre-juge, CE compé pour connaître des litiges de l’act A. En l’espèce, il s’agissait action dirige contre une commune par un agent. Cet arrêt rappelle l’entrée du contentieux contractuel communal dans le champ du DA. D’après historiens du droit, à partir de 1907 on voit apparaître indemnités attribuées par juge en ce domaine.

Puis choses s’enchaînent pour que l’ensemble du contentieux local s’alignent sur règles de respon qui commencent à dessinées pour l’Etat :

- CE, 31 janvier 1902, Sieur Grosson

- TC, 29 février 1908, Feutry c/ département de l’Oise

à ces deux arrêts reconnaissent la compé de l’ordre administratif pour connaître de l’action en respon dirigée contre une commune/département du fait « de l’organisation et du fonctionnement d’un service d’intérêt public. » Cela signifie que la respon extracontractuelle des communes et départements reliée au concept de SP permet l’entrée des communes et départements dans le champ de compé du JA.

- CE, 6 février 1903, Sieur Terrier c/ département de Saône-et-Loire

- CE, 4 mars 1910, Thérond c/ Ville de Montpellier

àces deux arrêts achèvent intégration du contentieux de la respon contractuelle des communes et départements dans le contentieux administratif. Entre 1901 et 1910, contentieux des communes/département a quitté compé du JJ au profit du JA au nom d’un concept fonda du DA : le SP.

Après ces arrêts, DA né est unifié. Donc l’ensemble des personnes morales de droit public que l’on peut relier à des activités de SP se trouvent intégrer dans un ensemble unique. à relation à souveraineté atténuée car Etat et communes/départements placées au même rang par rapport à leur respon.

Sans titre

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