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DROIT
2ème année

DROIT ADMINISTRATIF

ADMINISTRATIF

Definition

Pouvoir réglementaire
Il s'agit du pouvoir qui fixe les règles générales à l'échelle du territoire nationale et qui est en dehors des règles fixées par la loi.

§1. Enjeux historiques, sociologiques et pratiques du droit administratif.


Le droit administratif est une branche fondamentale du droit public :

  • Apporte des limites aux libertés,
  • Régit les relations entre les administrations et le public,
  • Régit le fonctionnement des administrations françaises.


C'est un ancrage historique mais celui-ci à considérablement évolué.

Période révolutionnaire 17899-1790 : Doit beaucoup aux principes de la DDHC en suivant des objectifs afin de protéger les individus contre les empiètements du pouvoir administratif.

16 et 24 août 1790 : Organisation judiciaire affirmant le principe judiciaire et le principe fondateur des fonctions administratives.

Période napoléonienne : Doit beaucoup à la période dite du "Consulat" (1799-1804)

L'an VIII a permis la "constitution du 22 frimaire" dont émerge le Conseil d'Etat qui a d'abord été comme un conseiller juridique du Gouvernement (toujours actuel).

Le rôle du Conseil d'Etat à considérablement évolué et est devenu un véritable juge de l'administration puisqu'il est à la tête de l'ordre juridictionnel administratif et techniquement le juge de Cassation.

La loi du 24 mai 1872 (période de la IIIème République) : Portant sur la réorganisation du Conseil d'Etat et la création du tribunal des conflits.

Passage célèbre marquant le passage d'une justice retenue par l'administration à une justice déléguée au juge administratif. Naissance véritable du juge administratif et développement d'un véritable ordre administratif.


La France connaît deux ordres juridictionnels :

  • Ordre judiciaire
  • Ordre administratif
  • Ces deux ordres permettent une articulation des compétences.


Loi de 1872 : Création d'un tribunal des conflits ce qui permet de rendre les décisions importantes sur le terrain privé et public.

Arrêt Blanco du 08 février 1873 : exerce une grande portée symbolique puisqu'il permet le développement du droit administratif.

Sur le fond : il affirme que la responsabilité de l'Etat s'apprécie par des règles spéciales et devant un juge spécial et en ce sens c'est un arrêt fondamental fondateur.


Dans quelles mesures l'administration peut réglementer l'exercice des libertés fondamentales ?

Arrêt Benjamin de 1933 : le Conseil d'Etat a rendu cet arrêt sur le contrôle exercé par le juge administratif sur les mesures portant atteinte aux libertés fondamentales.


Dans le droit "des étrangers" il y a des aspects importants sur l'entrée et le séjour sur le territoire français et l'OQTF est une mesure administrative contestée devant le juge administratif.


Dans l'environnement et l'urbanisme il y a de nombreux actes administratifs unilatéraux tel que le refus et la création d'un parc naturel.


Dans les relations entre l'administration et le public il y a souvent un relation inégalitaire néanmoins l'existence de plusieurs textes administratifs aide à améliorer cette relation il est question du CRPA.


Comment le public est associé aux décisions administratives ?

Le public doit être associé en donnant son avis et si le projet nécessite juridiquement l'avis du public mais que celui-ci n'a pas lieu, le projet peut être annulé.


Dans la santé publique la responsabilité des hôpitaux public en cas de faute dans une pratique médicale.


§2. Le cadre organique du droit administratif


Le cadre organique renvoie au cadre institutionnel soit les principales administratives : cadre qui a beaucoup évolué et qui doit énormément à la période révolutionnaire et napoléonienne.


a- L'Etat


Le Président de la République exerce ses attributions administratives qui en période ordinaire sont relativement limitées.

Selon l'art. 13 de la Constitution : signe les ordonnances, les décrets délibérés en Conseil des ministres et nomme certains emplois de l'Etat.


Les attributions administratives du Premier ministre sont importantes et découlent de la Constitution de 1958.

Selon les art. 20 & 21 de la Constitution : dispose de l'administration, dirige l'action du Gouvernement et exerce le pouvoir réglementaire.


Les attributions administratives des ministres : il s'agit des autorités administratives de premier plan placées à la tête de leurs ministères. Exercent un pouvoir hiérarchique sur les agents, peuvent infliger des sanctions disciplinaires et adressent des instructions de service public prenant le nom de "circulaires".


Les services déconcentrés agissent dans le domaine financier à travers le DDFP, dans le domaine de l'environnement à travers DREAL et dans le domaine de la culture à travers les DRAC.


b- Les collectivités territoriales


Ce sont des acteurs phares du droit administratif à la suite d'une racine constitutionnelle de 2003. De plus, l'organisation de la République est décentralisée ce qui marque l'importance des collectivités.


Le rôle de ces collectivités est monté en puissance ainsi le droit administratif conceptuellement et en pratique de plus plus en lié aux collectivités :

  • Beaucoup d'acte administratif qui sont édictés par les collectivités territoriales,
  • L'action publique est souvent menée par les collectivités territoriales.


>> L'importance du cadre constitutionnel : fixé par les art. 72 et suivants de la Constitution.


Que sont les collectivités territoriales ?

Il s'agit des communes, des collectivités (en tant que collectivité), des régions ainsi que les collectivités à statut particulier et d'Outre-mer.


Art.72 : "Ces collectivités territoriales s'administrent librement par des conseils élus dans les conditions définies par la loi" pose le principe de libre-administration des collectivités mais sa portée est naturellement limitée puisqu'il s'agit d'une République unitaire et indivisible.

Ce principe est invoqué en justice devant le juge administratif pour atteinte injustifiée des collectivités mais dont les requêtes sont souvent rejetées.

Contentieux constitutionnel lorsque la loi porte atteinte au principe des collectivités territoriales.


Annonce également que "les collectivités territoriales disposent d"un pouvoir réglementaire pour l'exercice de leurs compétences" c'est-à-dire qu'elles ont le pouvoir de fixer les règles qui les concernent. Il peut être mis en oeuvre par une Assemblée délibérante ainsi que par le Maire.

Le pouvoir réglementaire des collectivités est fondamentalement lié à la notion d'affaire local.


Art. 72-2 : concerne les aspects financiers en affirmant qu'elles doivent bénéficier de ressources fiscales notamment. De plus, il affirme que lorsqu'une compétence de l'Etat est transférée à une collectivité il doit y avoir un accompagnement financier = relatif à la problématique de la décentralisation.


La Constitution décrit : le "principe d'équivalence" c'est-à-dire que tous les transferts de ressources doivent s'accompagner de ressources équivalentes à celles qui étaient attribuées a leur exercice quand c'est l'Etat qui l'assure.


>> La problématique de la décentralisation qui un mène un contrôle du préfet : précisément et complètement l'Etat va transférer une compétence à une collectivité territoriale.


L'acte 1 de la décentralisation s'exprime notamment dans deux grandes lois de 1982 & 1983 :

La loi du 02 mars 1982 est relative aux droits et libertés des communes et des régions adoptées par une loi du 07 juillet 1983.


L'acte 2 de la décentralisation s'exprime par une loi du 13 août 2004 relative aux libertés et aux responsabilités locales.


L'acte 3 de la décentralisation s'exprime par la loi dite "NOTRE" du 07 août 2015 relative à la nouvelle organisation territoriale de la République :

  • Tentative de décentralisation en France en renforçant le rôle des intercommunalités,
  • Renforcement du rôle des régions notamment dans le domaine économique.


>>Le rôle du préfet à l'égard des collectivités territoriales : défini à l'art.72 énonçant qu'il est le représentant de l'Etat, la charge du contrôle administratif ainsi que le respect des lois.

Cet article est à la base du "contrôle de légalité" opéré par le Préfet sur les actes des collectivités territoriales.


Nature du contrôle : La loi de décentralisation de 1982 est au coeur de la nature de contrôle en passant d' "apriori" à "a postériori" en effet le contrôle du préfet s'opère après la transmission en préfecture des collectivités. Ces actes sont en vigueur dès leur transmission et après avoir fait l'objet de publicité.


Les actes administratifs les plus importants doivent être transmis en préfecture au titre du contrôle de légalité énumérés dans le CGC.


Que fait le préfet ?

  • Vérifie la légalité des actes transmis,
  • Peut demander à la collectivité le cas échéant afin de le rendre forme au droit,
  • Peut demander de retirer l'acte en cas d'inégalité.


Lorsque le préfet estime l'acte comme illégal, il ne dispose pas du pouvoir d'annuler lui-même celui-ci. Néanmoins, il peut saisir le tribunal administratif de compétence et dans ce cas la procédure sera appelée "déféré préfectoral" avec un délai de 2 mois imposé pour saisir le tribunal a compté de la transmission de l'acte.


c-Les établissement publics


1°) Les établissements publics à travers l'Etat, les collectivités de tutelle et les EPIC/EPAC


Les établissements publics sont très nombreux, il est impossible de tous les énumérer en effet c'est une formule juridique qui fonctionne plutôt bien car elle fait preuve de longévité.

  • Universités, musées, comédie française, SNCF, IFREMER, parcs nationaux, hôpitaux publics, ONF sont des établissements juridiquement public.


Présentent des caractères qui leurs sont propres : ce sont des personnes morales de droit public spécialisée dans un domaine. Il ne faut pas les confondre avec les services déconcentrés de l'Etat qui sont dépourvus de personnalité morale.


Ils possèdent des organes qui leurs sont propres généralement sous la forme du schéma suivant :

  • assemblée délibérante
  • conseil d'administration
  • exécutif incarné par la présidence de l'établissement public


A quoi servent ces établissements publics ?

Traditionnellement, ils servent à gérer un service public donné et/ou mettre en oeuvre une politique donnée. Autrement dit, c'est un mode de gestion traditionnel des modèles publics français mais ce ne sont pas les seuls.

Exemple : Un établissement public peut être géré par une personne morale privée.


Formule juridique subtile en raison qu'en principe un établissement public est rattaché à une collectivité publique de tutelle mais la souplesse est là car ils disposent d'une autonomie administrative et financière.


Juridiquement, il n'est pas question de confondre les collectivités publiques de tutelle avec ces établissements. Dans les faits, l'autonomie des établissements publics par rapport à la tutelle est plus ou moins forte en fonction de ce qu'il va être envisagé.

Exemple : Dans certains cas un établissement public peut être transformé en personne morale de droit privé notamment lorsqu'elles ont une activité économique ainsi pour diverses raisons l'Etat décide de passer de la formule de l'établissement public à la formule de personne de droit privé c'est le cas de la société EDF.


Une collectivité publique de rattachement exerce la tutelle en l'occurence sur les établissements publics ainsi il y a deux options :

  • Les établissements sont sous la tutelle de l'Etat (nationaux),
  • Les établissements sont sous la tutelle d'une collectivité locale (locaux).

Exemple : Les universités sont sous la tutelle de l'Etat et précisément sous la tutelle du ministère de l'éducation.

Exemple : Les CCAS sont sous la tutelle des communes.

Exemple : Les CHD sous souvent sous la tutelle des départements.


Le principe juridique qui s'applique à ces établissements est : le principe de spécialité c'est-à-dire qu'ils n'ont pas de compétence générale, ils ont des compétences qui sont normalement limitativement énumérées par le texte fondateur.

Cette diversification est encadrée par un système général dont le juge peut être saisi.

La diversification doit rester compatible avec l'addition statuaire.

Exemple : Un établissement public social n'a pas vocation d'exercer pour se diversifier des activités purement commerciales.

Exemple : Cette diversification est au coeur des universités mais doit rester compatible avec le caractère universitaire.


En droit, les établissements publics sont marqués par une distinction binaire classique importante :

  • EPIC : établissements publics industriels et commerciaux,
  • EPA : établissements publics administratifs.


Cette distinction correspond à deux réalités différentes :

  • Les EPIC ont une activité a caractère économique du moins à dominante économique.
  • Les EPAC ont une activité administrative du moins à dominante administrative.

Exemple : La SNCF est un EPIC

Exemple : L'IFREMER est un EPIC

Exemple : Les universités sont des EPA


Les intérêts sont au plus souvent au centre du régime juridique : le régime renvoie aux règles applicables et l'enjeu de cette distinction se situe largement quant aux règles applicables des EPIC et des EPA.


L'administration dans toutes ses formes est partiellement soumise au droit privé lorsqu'il s'agit des EPIC à contrario les EPA sont régis par le droit administratif public.


La distinction EPIC/EPAC renvoie inévitablement à une autre distinction qui est la nature du service public géré par l'établissement et en droit des services publiques on différencie les SPIC des SPA.


Il existe d'autre forme d'établissement public de type particulier qui sont toujours des personnes morales de droit public afin de mieux répondre au monde réel et le législateur a instauré des formes particulières.

Exemple : Les universités sont des établissements publics nationaux mais qui sont par la loi des établissements publics à caractère scientifique, culturel et professionnel régis par le code de l'éducation.


La loi sur les responsabilités universitaires a renforcé l'autonomie des universités.

Exemple : Les EPCI (établissements publics de coopération intercommunale) qui permettent de regrouper les communes afin qu'elles puissent exercer des compétences communes notamment dans le domaine de l'aménagement du territoire.


2°) Les AAI et API

Ces autorités administratives indépendantes ont connues un succès important et certains ont pu dire qu'elles ont prolifères.


La formule des AAI est importante dans les sociétés libérales occidentales car elles sont de plus en plus attachées à la notion de régulation et historiquement rattachée à la notion de séparation des pouvoirs de fonction.


Au regard de leurs pouvoirs qui contrôle les AAI ? Et quel est le contrôle juridictionnel par le juge ?


Le droit a toujours eu du mal à cerner ce que sont les AAI, en effet ce sont des organismes publics qui sont pour les AAI traditionnellement dépourvus de la personnalité morale alors que les API ont normalement la personnalité morale. Quoi qu'il en soit, ce sont des organismes indépendants et ne sont pas sous l'autorité hiérarchique d'une ministre.


Pourquoi ces AAI ont été créées ?

Elles sont créées afin d'assurer le contrôle et la régulation de certains secteurs jugés sensibles pour deux raisons différentes :

  • Les secteurs touchent aux droits et libertés des citoyens,
  • Les secteurs économiques et financiers qui appelle une régulation.


La première mise en place est liée aux droits des citoyens dans l'informatique : célèbre CNIL par une loi de 1978 qui a évolué avec les technologies numériques.

RGDP de 2018 : protection des données personnelles.


Dans ce sillage de nombreuses AAI et par extension API sont apparues :

  • Autorité de concurrence (AC)
  • Conseil supérieur de l'audio-visuel (CSA)
  • Autorité des marchés financiers (AMF)
  • Autorité de sureté nucléaire (ASN)
  • Commission de régulation de l'énergie (CRE)
  • Commission nationale du débat public (CNDP)


Certaines ont un statut particulier :

  • Défenseur des droits prévu dans la Constitution qui veille aux droits et libertés fondamentaux des citoyens.


Ce sont des organismes indépendants et le Conseil d'Etat a rendu un rapport célèbre non intensieuse sur AAI datant de 2001 : "Ce sont des organismes publics agissant au nom de l'Etat et disposant d'un réel pouvoir mais qui ne relève pas de l'autorité du Gouvernement".


Certaines AAI rappelle à juste titre au Gouvernement qu'elles ne sont pas sous son autorité. Ce n'est pas une catégorie homogène et finalement les AAI sont très différentes des unes des autres et particulièrement lorsqu'il s'agit de s'intéresser à leur pouvoir.

Leurs pouvoirs sont déterminés par la loi qui les décrètes.


Quels sont les pouvoirs des AAI ?

Elles formulent des propositions, des recommandations, des décisions et des avis dans leur domaine :

  • Certaines ont le pouvoir de rendre des avis et de formuler des propositions,
  • Certaines peuvent prendre des décisions contraignantes,
  • Certaines peuvent proposer des injonctions de faire ou de ne pas faire,
  • Certaines peuvent infliger des sanctions pécuniaires.


Il existe des AAI qui contrôle le secteur des universités ayant peu de pouvoir, il s'agit de l'HCERES qui formule essentiellement des avis et des recommandations qui qui ne prend pas de décision contraignante.


A contrario, l'AC dispose de son domaine de compétence avec de véritables pouvoirs d'injonction à l'égard d'opérateur économique lorsqu'il y un projet de rapprochement.

Son objectif : veiller aux respects des règles de concurrence et sanctionner les pratiques anti-concurrentielles.

Exemple : Une personne publique peut être sanctionnée si elle se livre à des pratique anti-concurrentielles.

2017 : L'AC a infligé 500 millions d'euros d'amende.


Les AAI ont été critiquées et une commission d'enquête sénatorial a eu lieu il y a quelques années permettant de les qualifier "d'état dans l'Etat" ainsi le législateur est intervenu avec deux lois le 20 janvier 2017 :

  • Loi organique
  • Loi ordinaire

Son objectif : Fixer dans la loi un statut général aux AAI, les recenser (26 au total), poser les règles de déontologie pour les membres.

Il en résulte aussi qu'elles peuvent être instituées que par la loi donc leurs prérogatives sont définies.


§3. Les grandes notions fondamentales du droit administratif


Quelles sont les grandes notions qui structurent la matière et qui les a forgées ?

La notion d'intérêt général est la notion qui suprême et qui fonde le droit administratif.


Toutes les personnes publiques et toutes les personnes administratives doivent agir dans l'intérêt général rappelé dans le CRPA : "l'administration doit agir dans l'intérêt général"

Une autorité publique qui n'agit pas dans l'intérêt général commet un détournement de pouvoir qui est sanctionnante par le juge administratif.

Notion marqueur essentiel entre le légal et l'illégal.

Exemple : Il existe un droit des services publiques et cette notion est le coeur de la théorie juridique de ce droit.


La notion d'expropriation est difficile à cerner en droit car il faut comprendre que c'est un héritage culturel, philosophique et historiques grâce au siècle des Lumières et particulièrement à Rousseau dans son ouvrage : "Le contrat social".


Il n'y a pas de définition générale et finalement c'est peut être l'approche positiviste qui permet de donner une issue afin de ne pas tourner en rond. Ce qui est d'intérêt général est ce qui est qualifié comme tel par les pouvoirs publics en cas de litige par le juge administratif.


Dans les grands projets d'administration une procédure est menée en effet, le projet doit être déclaré d'utilité publique (DUP).


Comment est déclaré un projet administratif ?

Il est déclaré par des arrêtés administratifs portant déclaration d'intérêt général au projet. A cette occasion, l'utilité publique peut être discutée et c'est le juge qui dit s'il y a intérêt général ou non.


Que sont les prérogatives de puissance publique ?

Notion qui renvoie aux prérogatives particulières aux moyens spéciaux dont dispose l'administration pour exercer ses missions.


Ses prérogatives sont des moyens d'action particuliers qui ne se retrouve pas en droit comme il en est que ce sont des prérogatives dites "exorbitantes" du droit commun qui ne bénéficie pas aux personnes privées. Cette notion est dissociable de l'intérêt général : les prérogatives ne se justifient que parce qu'elles sont au service de l'intérêt général.


Exceptionnellement, des personnes privées peuvent bénéficier de prérogatives de puissance publique.

Exemple : La faculté de recourir à l'expropriation.

Exemple : La faculté pour l'administration de mettre unilatéralement fin à un contrat.


Qu'est ce que le principe de légalité et de hiérarchie des normes ?

Ce principe implique d'abord l'administration qui est soumise au droit : elle relève d'un droit spécial et quoi qu'il en soit elle n'échappe pas au droit.

  • "L'administration est soumise au principe de légalité"


Les actes et les activités doivent respecter les règles de droit qui leurs sont applicables.


Corrélativement, le respect du droit par l'administration s'opère dans le cadre de la hiérarchie des normes en vigueur avec au sommet les principes de valeurs constitutionnelles.

Acte de l'administration qui peut être annulé par le juge s'il méconnait une norme constitutionnelle.

Exemple : DDHC de 1789 et Charte constitutionnelle de l'environnement de 2005.


Au sommet de cette pyramide figure : les traités internationaux ratifiés et le droit de l'UE qui prime sur le droit national.


Quels sont les grands acteurs du droit administratifs qui ont forgé ce droit ?

  • La jurisprudence administrative,
  • La doctrine,
  • Le législateur.


La doctrine : Rôle fondamental au travers de deux grandes écoles historiques du droit administratif incarnés par deux maîtres de la même génération.

  • Léon Duguit,
  • Boris Hauriou.


Duguit : Incarne l'école dite de Bordeaux et derrière celle-ci incarne l'école dite du service public ayant eu beaucoup d'influence sur le juge administratif.

  • Pour lui, la notion de service publique est la notion suprême du droit administratif.


Hauriou : Incarne l'école dite de Toulouse et l'école dite de la notion publique mettant l'accent sur les institutions et leurs prérogatives de puissance publique.

  • Pour lui, l'Etat apparaît comme l'ensemble des services publics.


La jurisprudence administrative a toujours joué un rôle de premier plan et il est souvent dit que le droit administratif est largement prétorien c'est-à-dire issu des juridictions administratives.


Autrement dit, c'est une source majeure est c'est encore le cas aujourd'hui.


En la matière, le Conseil d'Etat occupe une place toute particulière car il s'agit du juge suprême et ses arrêts ont largement forgés le droit administratif.

Exemple : Le Conseil d'Etat a dégagé les fameux principes du droit généraux du droit administratif depuis la libération de 1945.

Exemple : Le Conseil d'Etat dans un célèbre arrêt dit "d'assemblée" du 24 mars 2006 c'est-à-dire rendu par l'Assemblée du contentieux du Conseil d'Etat nommé "KPMG" relatif au principe de sécurité juridique.

DROIT
2ème année

DROIT ADMINISTRATIF

ADMINISTRATIF

Definition

Pouvoir réglementaire
Il s'agit du pouvoir qui fixe les règles générales à l'échelle du territoire nationale et qui est en dehors des règles fixées par la loi.

§1. Enjeux historiques, sociologiques et pratiques du droit administratif.


Le droit administratif est une branche fondamentale du droit public :

  • Apporte des limites aux libertés,
  • Régit les relations entre les administrations et le public,
  • Régit le fonctionnement des administrations françaises.


C'est un ancrage historique mais celui-ci à considérablement évolué.

Période révolutionnaire 17899-1790 : Doit beaucoup aux principes de la DDHC en suivant des objectifs afin de protéger les individus contre les empiètements du pouvoir administratif.

16 et 24 août 1790 : Organisation judiciaire affirmant le principe judiciaire et le principe fondateur des fonctions administratives.

Période napoléonienne : Doit beaucoup à la période dite du "Consulat" (1799-1804)

L'an VIII a permis la "constitution du 22 frimaire" dont émerge le Conseil d'Etat qui a d'abord été comme un conseiller juridique du Gouvernement (toujours actuel).

Le rôle du Conseil d'Etat à considérablement évolué et est devenu un véritable juge de l'administration puisqu'il est à la tête de l'ordre juridictionnel administratif et techniquement le juge de Cassation.

La loi du 24 mai 1872 (période de la IIIème République) : Portant sur la réorganisation du Conseil d'Etat et la création du tribunal des conflits.

Passage célèbre marquant le passage d'une justice retenue par l'administration à une justice déléguée au juge administratif. Naissance véritable du juge administratif et développement d'un véritable ordre administratif.


La France connaît deux ordres juridictionnels :

  • Ordre judiciaire
  • Ordre administratif
  • Ces deux ordres permettent une articulation des compétences.


Loi de 1872 : Création d'un tribunal des conflits ce qui permet de rendre les décisions importantes sur le terrain privé et public.

Arrêt Blanco du 08 février 1873 : exerce une grande portée symbolique puisqu'il permet le développement du droit administratif.

Sur le fond : il affirme que la responsabilité de l'Etat s'apprécie par des règles spéciales et devant un juge spécial et en ce sens c'est un arrêt fondamental fondateur.


Dans quelles mesures l'administration peut réglementer l'exercice des libertés fondamentales ?

Arrêt Benjamin de 1933 : le Conseil d'Etat a rendu cet arrêt sur le contrôle exercé par le juge administratif sur les mesures portant atteinte aux libertés fondamentales.


Dans le droit "des étrangers" il y a des aspects importants sur l'entrée et le séjour sur le territoire français et l'OQTF est une mesure administrative contestée devant le juge administratif.


Dans l'environnement et l'urbanisme il y a de nombreux actes administratifs unilatéraux tel que le refus et la création d'un parc naturel.


Dans les relations entre l'administration et le public il y a souvent un relation inégalitaire néanmoins l'existence de plusieurs textes administratifs aide à améliorer cette relation il est question du CRPA.


Comment le public est associé aux décisions administratives ?

Le public doit être associé en donnant son avis et si le projet nécessite juridiquement l'avis du public mais que celui-ci n'a pas lieu, le projet peut être annulé.


Dans la santé publique la responsabilité des hôpitaux public en cas de faute dans une pratique médicale.


§2. Le cadre organique du droit administratif


Le cadre organique renvoie au cadre institutionnel soit les principales administratives : cadre qui a beaucoup évolué et qui doit énormément à la période révolutionnaire et napoléonienne.


a- L'Etat


Le Président de la République exerce ses attributions administratives qui en période ordinaire sont relativement limitées.

Selon l'art. 13 de la Constitution : signe les ordonnances, les décrets délibérés en Conseil des ministres et nomme certains emplois de l'Etat.


Les attributions administratives du Premier ministre sont importantes et découlent de la Constitution de 1958.

Selon les art. 20 & 21 de la Constitution : dispose de l'administration, dirige l'action du Gouvernement et exerce le pouvoir réglementaire.


Les attributions administratives des ministres : il s'agit des autorités administratives de premier plan placées à la tête de leurs ministères. Exercent un pouvoir hiérarchique sur les agents, peuvent infliger des sanctions disciplinaires et adressent des instructions de service public prenant le nom de "circulaires".


Les services déconcentrés agissent dans le domaine financier à travers le DDFP, dans le domaine de l'environnement à travers DREAL et dans le domaine de la culture à travers les DRAC.


b- Les collectivités territoriales


Ce sont des acteurs phares du droit administratif à la suite d'une racine constitutionnelle de 2003. De plus, l'organisation de la République est décentralisée ce qui marque l'importance des collectivités.


Le rôle de ces collectivités est monté en puissance ainsi le droit administratif conceptuellement et en pratique de plus plus en lié aux collectivités :

  • Beaucoup d'acte administratif qui sont édictés par les collectivités territoriales,
  • L'action publique est souvent menée par les collectivités territoriales.


>> L'importance du cadre constitutionnel : fixé par les art. 72 et suivants de la Constitution.


Que sont les collectivités territoriales ?

Il s'agit des communes, des collectivités (en tant que collectivité), des régions ainsi que les collectivités à statut particulier et d'Outre-mer.


Art.72 : "Ces collectivités territoriales s'administrent librement par des conseils élus dans les conditions définies par la loi" pose le principe de libre-administration des collectivités mais sa portée est naturellement limitée puisqu'il s'agit d'une République unitaire et indivisible.

Ce principe est invoqué en justice devant le juge administratif pour atteinte injustifiée des collectivités mais dont les requêtes sont souvent rejetées.

Contentieux constitutionnel lorsque la loi porte atteinte au principe des collectivités territoriales.


Annonce également que "les collectivités territoriales disposent d"un pouvoir réglementaire pour l'exercice de leurs compétences" c'est-à-dire qu'elles ont le pouvoir de fixer les règles qui les concernent. Il peut être mis en oeuvre par une Assemblée délibérante ainsi que par le Maire.

Le pouvoir réglementaire des collectivités est fondamentalement lié à la notion d'affaire local.


Art. 72-2 : concerne les aspects financiers en affirmant qu'elles doivent bénéficier de ressources fiscales notamment. De plus, il affirme que lorsqu'une compétence de l'Etat est transférée à une collectivité il doit y avoir un accompagnement financier = relatif à la problématique de la décentralisation.


La Constitution décrit : le "principe d'équivalence" c'est-à-dire que tous les transferts de ressources doivent s'accompagner de ressources équivalentes à celles qui étaient attribuées a leur exercice quand c'est l'Etat qui l'assure.


>> La problématique de la décentralisation qui un mène un contrôle du préfet : précisément et complètement l'Etat va transférer une compétence à une collectivité territoriale.


L'acte 1 de la décentralisation s'exprime notamment dans deux grandes lois de 1982 & 1983 :

La loi du 02 mars 1982 est relative aux droits et libertés des communes et des régions adoptées par une loi du 07 juillet 1983.


L'acte 2 de la décentralisation s'exprime par une loi du 13 août 2004 relative aux libertés et aux responsabilités locales.


L'acte 3 de la décentralisation s'exprime par la loi dite "NOTRE" du 07 août 2015 relative à la nouvelle organisation territoriale de la République :

  • Tentative de décentralisation en France en renforçant le rôle des intercommunalités,
  • Renforcement du rôle des régions notamment dans le domaine économique.


>>Le rôle du préfet à l'égard des collectivités territoriales : défini à l'art.72 énonçant qu'il est le représentant de l'Etat, la charge du contrôle administratif ainsi que le respect des lois.

Cet article est à la base du "contrôle de légalité" opéré par le Préfet sur les actes des collectivités territoriales.


Nature du contrôle : La loi de décentralisation de 1982 est au coeur de la nature de contrôle en passant d' "apriori" à "a postériori" en effet le contrôle du préfet s'opère après la transmission en préfecture des collectivités. Ces actes sont en vigueur dès leur transmission et après avoir fait l'objet de publicité.


Les actes administratifs les plus importants doivent être transmis en préfecture au titre du contrôle de légalité énumérés dans le CGC.


Que fait le préfet ?

  • Vérifie la légalité des actes transmis,
  • Peut demander à la collectivité le cas échéant afin de le rendre forme au droit,
  • Peut demander de retirer l'acte en cas d'inégalité.


Lorsque le préfet estime l'acte comme illégal, il ne dispose pas du pouvoir d'annuler lui-même celui-ci. Néanmoins, il peut saisir le tribunal administratif de compétence et dans ce cas la procédure sera appelée "déféré préfectoral" avec un délai de 2 mois imposé pour saisir le tribunal a compté de la transmission de l'acte.


c-Les établissement publics


1°) Les établissements publics à travers l'Etat, les collectivités de tutelle et les EPIC/EPAC


Les établissements publics sont très nombreux, il est impossible de tous les énumérer en effet c'est une formule juridique qui fonctionne plutôt bien car elle fait preuve de longévité.

  • Universités, musées, comédie française, SNCF, IFREMER, parcs nationaux, hôpitaux publics, ONF sont des établissements juridiquement public.


Présentent des caractères qui leurs sont propres : ce sont des personnes morales de droit public spécialisée dans un domaine. Il ne faut pas les confondre avec les services déconcentrés de l'Etat qui sont dépourvus de personnalité morale.


Ils possèdent des organes qui leurs sont propres généralement sous la forme du schéma suivant :

  • assemblée délibérante
  • conseil d'administration
  • exécutif incarné par la présidence de l'établissement public


A quoi servent ces établissements publics ?

Traditionnellement, ils servent à gérer un service public donné et/ou mettre en oeuvre une politique donnée. Autrement dit, c'est un mode de gestion traditionnel des modèles publics français mais ce ne sont pas les seuls.

Exemple : Un établissement public peut être géré par une personne morale privée.


Formule juridique subtile en raison qu'en principe un établissement public est rattaché à une collectivité publique de tutelle mais la souplesse est là car ils disposent d'une autonomie administrative et financière.


Juridiquement, il n'est pas question de confondre les collectivités publiques de tutelle avec ces établissements. Dans les faits, l'autonomie des établissements publics par rapport à la tutelle est plus ou moins forte en fonction de ce qu'il va être envisagé.

Exemple : Dans certains cas un établissement public peut être transformé en personne morale de droit privé notamment lorsqu'elles ont une activité économique ainsi pour diverses raisons l'Etat décide de passer de la formule de l'établissement public à la formule de personne de droit privé c'est le cas de la société EDF.


Une collectivité publique de rattachement exerce la tutelle en l'occurence sur les établissements publics ainsi il y a deux options :

  • Les établissements sont sous la tutelle de l'Etat (nationaux),
  • Les établissements sont sous la tutelle d'une collectivité locale (locaux).

Exemple : Les universités sont sous la tutelle de l'Etat et précisément sous la tutelle du ministère de l'éducation.

Exemple : Les CCAS sont sous la tutelle des communes.

Exemple : Les CHD sous souvent sous la tutelle des départements.


Le principe juridique qui s'applique à ces établissements est : le principe de spécialité c'est-à-dire qu'ils n'ont pas de compétence générale, ils ont des compétences qui sont normalement limitativement énumérées par le texte fondateur.

Cette diversification est encadrée par un système général dont le juge peut être saisi.

La diversification doit rester compatible avec l'addition statuaire.

Exemple : Un établissement public social n'a pas vocation d'exercer pour se diversifier des activités purement commerciales.

Exemple : Cette diversification est au coeur des universités mais doit rester compatible avec le caractère universitaire.


En droit, les établissements publics sont marqués par une distinction binaire classique importante :

  • EPIC : établissements publics industriels et commerciaux,
  • EPA : établissements publics administratifs.


Cette distinction correspond à deux réalités différentes :

  • Les EPIC ont une activité a caractère économique du moins à dominante économique.
  • Les EPAC ont une activité administrative du moins à dominante administrative.

Exemple : La SNCF est un EPIC

Exemple : L'IFREMER est un EPIC

Exemple : Les universités sont des EPA


Les intérêts sont au plus souvent au centre du régime juridique : le régime renvoie aux règles applicables et l'enjeu de cette distinction se situe largement quant aux règles applicables des EPIC et des EPA.


L'administration dans toutes ses formes est partiellement soumise au droit privé lorsqu'il s'agit des EPIC à contrario les EPA sont régis par le droit administratif public.


La distinction EPIC/EPAC renvoie inévitablement à une autre distinction qui est la nature du service public géré par l'établissement et en droit des services publiques on différencie les SPIC des SPA.


Il existe d'autre forme d'établissement public de type particulier qui sont toujours des personnes morales de droit public afin de mieux répondre au monde réel et le législateur a instauré des formes particulières.

Exemple : Les universités sont des établissements publics nationaux mais qui sont par la loi des établissements publics à caractère scientifique, culturel et professionnel régis par le code de l'éducation.


La loi sur les responsabilités universitaires a renforcé l'autonomie des universités.

Exemple : Les EPCI (établissements publics de coopération intercommunale) qui permettent de regrouper les communes afin qu'elles puissent exercer des compétences communes notamment dans le domaine de l'aménagement du territoire.


2°) Les AAI et API

Ces autorités administratives indépendantes ont connues un succès important et certains ont pu dire qu'elles ont prolifères.


La formule des AAI est importante dans les sociétés libérales occidentales car elles sont de plus en plus attachées à la notion de régulation et historiquement rattachée à la notion de séparation des pouvoirs de fonction.


Au regard de leurs pouvoirs qui contrôle les AAI ? Et quel est le contrôle juridictionnel par le juge ?


Le droit a toujours eu du mal à cerner ce que sont les AAI, en effet ce sont des organismes publics qui sont pour les AAI traditionnellement dépourvus de la personnalité morale alors que les API ont normalement la personnalité morale. Quoi qu'il en soit, ce sont des organismes indépendants et ne sont pas sous l'autorité hiérarchique d'une ministre.


Pourquoi ces AAI ont été créées ?

Elles sont créées afin d'assurer le contrôle et la régulation de certains secteurs jugés sensibles pour deux raisons différentes :

  • Les secteurs touchent aux droits et libertés des citoyens,
  • Les secteurs économiques et financiers qui appelle une régulation.


La première mise en place est liée aux droits des citoyens dans l'informatique : célèbre CNIL par une loi de 1978 qui a évolué avec les technologies numériques.

RGDP de 2018 : protection des données personnelles.


Dans ce sillage de nombreuses AAI et par extension API sont apparues :

  • Autorité de concurrence (AC)
  • Conseil supérieur de l'audio-visuel (CSA)
  • Autorité des marchés financiers (AMF)
  • Autorité de sureté nucléaire (ASN)
  • Commission de régulation de l'énergie (CRE)
  • Commission nationale du débat public (CNDP)


Certaines ont un statut particulier :

  • Défenseur des droits prévu dans la Constitution qui veille aux droits et libertés fondamentaux des citoyens.


Ce sont des organismes indépendants et le Conseil d'Etat a rendu un rapport célèbre non intensieuse sur AAI datant de 2001 : "Ce sont des organismes publics agissant au nom de l'Etat et disposant d'un réel pouvoir mais qui ne relève pas de l'autorité du Gouvernement".


Certaines AAI rappelle à juste titre au Gouvernement qu'elles ne sont pas sous son autorité. Ce n'est pas une catégorie homogène et finalement les AAI sont très différentes des unes des autres et particulièrement lorsqu'il s'agit de s'intéresser à leur pouvoir.

Leurs pouvoirs sont déterminés par la loi qui les décrètes.


Quels sont les pouvoirs des AAI ?

Elles formulent des propositions, des recommandations, des décisions et des avis dans leur domaine :

  • Certaines ont le pouvoir de rendre des avis et de formuler des propositions,
  • Certaines peuvent prendre des décisions contraignantes,
  • Certaines peuvent proposer des injonctions de faire ou de ne pas faire,
  • Certaines peuvent infliger des sanctions pécuniaires.


Il existe des AAI qui contrôle le secteur des universités ayant peu de pouvoir, il s'agit de l'HCERES qui formule essentiellement des avis et des recommandations qui qui ne prend pas de décision contraignante.


A contrario, l'AC dispose de son domaine de compétence avec de véritables pouvoirs d'injonction à l'égard d'opérateur économique lorsqu'il y un projet de rapprochement.

Son objectif : veiller aux respects des règles de concurrence et sanctionner les pratiques anti-concurrentielles.

Exemple : Une personne publique peut être sanctionnée si elle se livre à des pratique anti-concurrentielles.

2017 : L'AC a infligé 500 millions d'euros d'amende.


Les AAI ont été critiquées et une commission d'enquête sénatorial a eu lieu il y a quelques années permettant de les qualifier "d'état dans l'Etat" ainsi le législateur est intervenu avec deux lois le 20 janvier 2017 :

  • Loi organique
  • Loi ordinaire

Son objectif : Fixer dans la loi un statut général aux AAI, les recenser (26 au total), poser les règles de déontologie pour les membres.

Il en résulte aussi qu'elles peuvent être instituées que par la loi donc leurs prérogatives sont définies.


§3. Les grandes notions fondamentales du droit administratif


Quelles sont les grandes notions qui structurent la matière et qui les a forgées ?

La notion d'intérêt général est la notion qui suprême et qui fonde le droit administratif.


Toutes les personnes publiques et toutes les personnes administratives doivent agir dans l'intérêt général rappelé dans le CRPA : "l'administration doit agir dans l'intérêt général"

Une autorité publique qui n'agit pas dans l'intérêt général commet un détournement de pouvoir qui est sanctionnante par le juge administratif.

Notion marqueur essentiel entre le légal et l'illégal.

Exemple : Il existe un droit des services publiques et cette notion est le coeur de la théorie juridique de ce droit.


La notion d'expropriation est difficile à cerner en droit car il faut comprendre que c'est un héritage culturel, philosophique et historiques grâce au siècle des Lumières et particulièrement à Rousseau dans son ouvrage : "Le contrat social".


Il n'y a pas de définition générale et finalement c'est peut être l'approche positiviste qui permet de donner une issue afin de ne pas tourner en rond. Ce qui est d'intérêt général est ce qui est qualifié comme tel par les pouvoirs publics en cas de litige par le juge administratif.


Dans les grands projets d'administration une procédure est menée en effet, le projet doit être déclaré d'utilité publique (DUP).


Comment est déclaré un projet administratif ?

Il est déclaré par des arrêtés administratifs portant déclaration d'intérêt général au projet. A cette occasion, l'utilité publique peut être discutée et c'est le juge qui dit s'il y a intérêt général ou non.


Que sont les prérogatives de puissance publique ?

Notion qui renvoie aux prérogatives particulières aux moyens spéciaux dont dispose l'administration pour exercer ses missions.


Ses prérogatives sont des moyens d'action particuliers qui ne se retrouve pas en droit comme il en est que ce sont des prérogatives dites "exorbitantes" du droit commun qui ne bénéficie pas aux personnes privées. Cette notion est dissociable de l'intérêt général : les prérogatives ne se justifient que parce qu'elles sont au service de l'intérêt général.


Exceptionnellement, des personnes privées peuvent bénéficier de prérogatives de puissance publique.

Exemple : La faculté de recourir à l'expropriation.

Exemple : La faculté pour l'administration de mettre unilatéralement fin à un contrat.


Qu'est ce que le principe de légalité et de hiérarchie des normes ?

Ce principe implique d'abord l'administration qui est soumise au droit : elle relève d'un droit spécial et quoi qu'il en soit elle n'échappe pas au droit.

  • "L'administration est soumise au principe de légalité"


Les actes et les activités doivent respecter les règles de droit qui leurs sont applicables.


Corrélativement, le respect du droit par l'administration s'opère dans le cadre de la hiérarchie des normes en vigueur avec au sommet les principes de valeurs constitutionnelles.

Acte de l'administration qui peut être annulé par le juge s'il méconnait une norme constitutionnelle.

Exemple : DDHC de 1789 et Charte constitutionnelle de l'environnement de 2005.


Au sommet de cette pyramide figure : les traités internationaux ratifiés et le droit de l'UE qui prime sur le droit national.


Quels sont les grands acteurs du droit administratifs qui ont forgé ce droit ?

  • La jurisprudence administrative,
  • La doctrine,
  • Le législateur.


La doctrine : Rôle fondamental au travers de deux grandes écoles historiques du droit administratif incarnés par deux maîtres de la même génération.

  • Léon Duguit,
  • Boris Hauriou.


Duguit : Incarne l'école dite de Bordeaux et derrière celle-ci incarne l'école dite du service public ayant eu beaucoup d'influence sur le juge administratif.

  • Pour lui, la notion de service publique est la notion suprême du droit administratif.


Hauriou : Incarne l'école dite de Toulouse et l'école dite de la notion publique mettant l'accent sur les institutions et leurs prérogatives de puissance publique.

  • Pour lui, l'Etat apparaît comme l'ensemble des services publics.


La jurisprudence administrative a toujours joué un rôle de premier plan et il est souvent dit que le droit administratif est largement prétorien c'est-à-dire issu des juridictions administratives.


Autrement dit, c'est une source majeure est c'est encore le cas aujourd'hui.


En la matière, le Conseil d'Etat occupe une place toute particulière car il s'agit du juge suprême et ses arrêts ont largement forgés le droit administratif.

Exemple : Le Conseil d'Etat a dégagé les fameux principes du droit généraux du droit administratif depuis la libération de 1945.

Exemple : Le Conseil d'Etat dans un célèbre arrêt dit "d'assemblée" du 24 mars 2006 c'est-à-dire rendu par l'Assemblée du contentieux du Conseil d'Etat nommé "KPMG" relatif au principe de sécurité juridique.